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入世后国有企业改革走出困境的关键 潘石
李士梅 （吉林大学中国国有经济研究中心 吉林 长春 130012）
内容提要：
中国加入 WTO， 国有企业改革进入新阶段。
过去 20 多年国有企业改革的重心和重点是不断推进企业内部机制的改革。
作者认为， 当前国有企业改革停滞不前的根本原因不在企业内部， 而在企业外部， 行政权力的滥用是制约企业改革发展的深层原因。
本文从国有企业改革受阻的原因入手， 找出危害国有企业改革的病根， 指出了行政权力退出的难点和突破口， 主张通过法治的途径限制行政权力的滥用， 为国企改革的发展扫除障碍。
关键词：
国有企业改革
政府干预
行政权力
一、 入世后国企改革是重中之重
“形成一批拥有著名品牌和自主知识产权、 主业突出、 核心能力强的大公司和企业集团”
是《 “十五” 计划纲要》 提出的一项发展目标， 也是我国应对加入 WTO 后国际竞争激化的一项重大战略举措。
从我国大企业的目前状况看， 大部分仍然是国有企业， 并且中国的国有企业改革新时期已经转移到如何处理这些大企业的问题上。
大型国有企业的改革是整个国有企业改革的重点和难点， 这主要表现在∗以下几方面：
第一， 背着历史包袱， 难于走向市场。
企业的冗员问题、 债务问题、 政府干预问题等等，这些旧体制遗留下来的问题始终是难于处理、 难于从根本上解决的问题。
多年的国企改革取得了一些成效， 但是， 政策的作用大于企业内部机制的作用。
比如：
企业脱困主要是政府政策的作用， 企业转变机制、 提高效率扭亏为盈所占的比重很小。
这一方面说明政府政策对企业摆脱困境的重要性， 而另一方面又恰恰说明国企自身 的实力还很弱， 企业效率太低的状况并没有好转， 自身实力并没有提高。
企业如果不甩掉包袱， 摆脱干预， 任何改革都只能是浅层次的、 流于形式的改革， 企业走向市场不会有实质性的变化。
第二， 肩负新的历史使命， 任务艰巨， 难于形成强大支撑力。
党的十六大报告重提了“国有企业是我国国民经济的支柱”， 肯定了国有企业在国民经济中的地位， 同时也赋予了国有企业应承担的新的历史使命。
国有企业作为国民经济的主导力量， 对实现工业化、 探索新型工业化道路、推进我国工业化的进程承担着主要责任， 尤其对国有经济作用的发挥至关重要。现在， 国有资本虽然控制了全社会 50%以上的资本， 但这种控制主要是以绝对控制的方式来实现的。“绝对控股的国有资产一般只在规模报酬不变的条件下运作， 不利于利用递增的规模报酬。
国有绝对控制在人均产出这一透视角度下， 更多地倒是对经济效率起负面作用，若进一步考虑人均产出的离差， 则国有资本的绝对控股的负面作用便更为显著”（平新乔课题组 2001 年底通过测度得出的结论）。
这说明绝对控股的方式对经济效率的影响是负面的，因此转变国有经济控制方式， 逐步缩小绝对控股的比例， 扩大相对控股的比例， 这一艰巨任务的完成必须靠国有企业增强实力、 提高竞争力来实现。
可是， 目前在我国的国有企业中有的企业刚刚脱困， 有的主要依靠行政垄断， 有的技术创新能力不足， 有的管理水平落后。
在这种情况下， 企业难于发挥它的支柱作用， 难于完成历史使命。
第三， 面临新的挑战， 难于应对内外冲击。
当前国内外环境的变化给国有企业带来了重大的冲击。
加入 WTO 以后， 要求政府的作用方式开始变化， 政府不再对国有企业进行直接干预。
尤其在政策方面政府开始着力为企业创造公平竞争的市场环境。
这对于国有企业特别 是国有大中型企业和由国有企业改制而成的上市公司来说， 原有的各种优惠政策、 税收减免
和补贴等保护措施要开始逐步取消， 对内资和外资开始实行统一的国民待遇。这样做的结果，必然是减少大多数国有企业的利润， 使为数众多的国有企业面临生存和发展的重大冲击。
进入新世纪， 原来被国有企业垄断的行业已经允许非国有经济成分进入， 在这些行业中国有企业一统天下的局面已经不复存在。
同时， 民营企业、 外资企业迅速崛起， 其产值以占我国国民生产总值的一半以上， 国有企业在一些行业中的优势地位受到强烈的冲击。
尤其是加入WTO， 外资企业进入一些以前无法进入的行业， 使强大的外国跨国公司成为我国大型国有企业的主要竞争对手。
与这些新的竞争对手相比， 由于国有企业的债务包袱、 企业冗员、 社会负担等问题始终没有得到根本的解决， 加之企业组织结构不合理、 技术创新能力不足等问题， 使它们缺乏抗击经济形势变化和国际市场冲击的能力， 在竞争中容易处于被动地位。
在新形势下， 面对众多不利因素， 国有企业的当务之急就是尽快强壮自 身， 摆脱困境,否则就会在激烈的内外竞争中败北。
因此， 深化国有企业改革不仅是当务之急， 而且是重中之重。
二、 当前国有企业改革“卡壳” 的根本原因 中国改革 20 余年， 如今仍困境重重， 没有实质性进展。
为何改革之路如此艰难， 每每涉及此种情况时， 许多人悲叹体制的僵化， 企业经营机制不活， 于是对企业大动“手术”。当然， 把改革迟缓解释为体制的原因是十分正确的， 但究其根源， 体制外因素即行政权力干预是一直困扰着国有企业改革进程推进的根本因素。
第一，
行政权力与传统观念
传统观念的惯性思维是国有企业改革挥之不去的干扰因素 。
我国五千年文明发展中延续下来的传统观念极其根深蒂固， 并渗透到我国经济生活的各个方面， 也包括国有企业在内。例如， 我国国有企业管理人员的“官僚本位” 色彩就是传统因素之一。
国企人的思想， 特别是国企当家人的思想， 很大程度上仍然是一种官本位思想， 这种传统因素使企业的当家人总是以权力预期进行决策， 而不是以制度和技术创新所能获得的利益预期来进行决策。
因此，这些人虽然有扩大企业规模的偏好， 但是更经常地表现为管理人员的增加， 场所扩大及固定资产增加等外延式投资偏好， 企业制度创新和技术创新进展甚微。
尤其是这种“官僚本位”思想和计划经济遗留下来的高度集中的惯性思维结合以后， 使分散化的产权改革和个体化的决策机制很难成为国有企业的偏好， 这是企业虽然建立了现代企业制度的框架， 却依然不能按市场规律进行有效运行的重要原因。
中国的国有企业改革从承包到租赁， 从两权分离到股份制改革， 始终跳不出以政治治企业的思维方式。
美国经济学家费景汉和雷诺兹在分析中国改革时指出， 仅有制度的变革是行不通的， 改革必须有价值观、 心理等非制度的改变， 这种改变是费时旷日的。
第二，
政权力与利益集团
行政权力和既得利益者纠缠在一起是左右国有企业改革的巨大阻力。这一方面表现在赢利行业的国有企业该退的不退， 行政垄断行业该破不破， 公共产品领域该发展却没有发展。前两个行业有利可图， 为了 局部和眼前利益， 既得利益者不顾阻碍经济改革和结构调整的整体布局， 不惜破坏平等竞争的市场秩序。
后一个领域虽然关系到长远利益， 但是缺乏参与和投入的激励。
既得利益者急功近利和维护局部利益的行为， 是阻滞改革进程纠偏改革方向的主要因素（王珏 2003 年）。
另一方面表现在当权者为了自身利益需要不愿放弃手中的权力，使改革政策难以落实。
有人说， 国有企业改革好多困难不是员工问题， 而更多是当官的问题。俗话说“上有政策， 下有对策”， 就是由于当官者的利益在左右。
有一个城市， 大概 70 多家国有企业， 这些企业每个都亏损， 基本上都停产了， 可是就是不改， 原因是这 70 多个企业中有 200 多个处长和副处长， 没有办法安置他们。
既得利益者对改革的影响还表现在地方政府不支持改革。
这是因为中央强调社会稳定， 人员安排是第一位的， 企业不改制， 眼前至少
能安排人。
再有， 原来管这么多人， 处级企业、 局级企业， 手中有权， 求的人也多， 一旦改革， 卖官都不成了， 谁还愿意改呢。
当前地方保护主义是国有企业改革及市场进程推进的巨大阻力。
第二，
行政权力与政府行为 政企分开一直是多年国有企业改革的重要内容， 并且政府在实现政企分开、 政资分开上作出一些努力， 但这些努力不但没有真正达到政府职能的根本转变， 而且距离加入 WTO后新形势对政府行为的要求还相差甚远。
从总体上看， 政府行为仍然没有摆脱红头文件、 靠政策手段、 靠保护垄断的行政支配模式， 直接干预企业的经营活动。
长期以来， 政府的任意权力一直是国有企业改革中难以突破的难点。
政府为了 自 己所有者的利益， 利用它特有的垄断权力（这种权利不可替代）， 通过信贷支持， 上市支持， 企业进入壁垒支持等来保护企业利益。
企业在政府的保护下， 可以欠银行的债务不还， 使银行产生大量的呆帐、 坏帐。
2001 年前， 中国国有企业的平均负债率高达 80%。
37%的国有企业负债大于资产。
2001 年中国四大国有商业银行的不良资产负债总额高达 1.2 万亿元， 其中一半左右是国有企业的负债。
企业由于有政府的保护， 不注重自身的经营， 而是想方设法贿赂政府官员， 贿赂者只要拿到政府的批文， 就可以赚钱， 诚实守法的企业反而不赚钱。
因此中国出现了一个怪现象， 政府干预越多的地方， 骗子越多。
因为干预越多的地方， 政府的权力越多， 贿赂者也越多、 问题也越多， 问题越多政府越要管， 于是干预就越来越多。
这是行政权力不但没有得到限制， 而且进一步强化的根本原因。
再有， 一些行政领导， 从心腹职员中选拔干部担任法人， 从所属部门中下放干部担任法人， 从其他机构中调来干部担任法人。所谓的投标、 职选、 年度考核等科学办法， 实际操作中大多流于形式。
大批的官员在行政单位、 事业机构、 企业机构之间转来转去。
致使企业的厂长和经理们上任伊始必放三把火：
一是投资新项目， 大兴土木。
旧贷未还又添新贷。
二是在经营上重购不重销， 不管积压多少。三是企业在对外关系上， 特别注重与上级行政领导的关系， 行政领导需要政绩时， 企业就产值上升， 要考核利润时利润就增长， 不惜潜亏。
企业法人和行政领导的关系成为共同利益、权钱交易的关系。改革为何屡屡改不活， 就是由于政府官员和企业领导的利益关系难以打破，使改革难以触及企业体制和企业机制这一根本部位。
这是企业公司治理结构不合理、 企业经营机制不活的根本原因
第四， 行政权力与外部环境 企业是环境的产物， 现在搞不好国有企业不是企业本身的问题， 企业外部经营环境的恶化是企业难以走出困境的突出问题。
1． 资本市场环境。
国有企业改革离不开健全的资本市场。
目 前资本市场混乱， 企业融资环境恶化， 使企业融资能力不强。
企业债务重组、 脱困、 兼并和破产等都要依靠健全的资本运营机制。
眼下最紧迫的任务是发展大公司、 大企业集团， 其关键在于实现资本的迅速扩张， 扩大企业规模， 提高技术装备， 只有这样才能有力地进行跨地区、 跨行业、 跨国兼并和重组， 国有企业才能真正走向市场。
可是中国证券市场十余年的风雨历程不仅不能激发投资者的热情， 而且在入世的第一年国有股减持遭遇难题后一路下滑， 空前低迷。
中国股市之怪状无不透露出行政权力的参与， 从公司的上市审批、 中介机构的准入到股市的规模大小、 股市指数的高低等都牢牢地控制在政府的权力之内， 致使股市信誉大减， 融资环境受到破坏，这是制约国有企业改革的致命因素。
2． 人才市场环境。
企业的最大关键问题还是人才问题。
中国加入 WTO 后面临的最大挑战是国际市场上的人才竞争。而我国当前人事制度方面的变革远远落后于国有企业制度的变革， 而在国有企业制度的变革中， 一个换汤不换药的变革就是公司治理结构。
我国国有企业的公司治理结构说到底还是一个行政领导班子， 主要原因是企业领导能上不能下， 而根本原因是有政府官员的利益在其中， 不愿放弃手中的行政权力， 使企业制度改革流于形式。
企
业间的较量很大程度在于企业家的较量， 很多国际化企业都有很多高级管理人才。
企业家的选拔最有效的途径是依靠企业家市场， 而我国的国有企业领导大多数是政府的选拔和任命。当前由于缺乏竞争性的企业家市场， 使企业经营管理人才不能合理流动， 难以形成国有企业经营者职业化、 市场化机制。
行政权力制约了我国人事体制改革， 我国国有企业的人才不能走向市场， 这是阻碍国有企业改革的重要因素。
3． 社会保障环境。
保险不足一直是企业职工面临的突出问题， 社会始终尚未建立起使企业足以卸掉包袱的保险制度体系与机制， 企业与职工形成了不容选择的刚性结合， 人员基本不具备流动性。
这是国企改革陷入停滞的重要因素。
社会保障问题一直不能解决， 我认为关键并不在于没钱解决， 说到底就是没有涉及当官者的利益， 没有人真正关心这一问题。
下岗者吃不上饭并不影响当权者用公款大吃大喝、 住洋房； 庙穷方丈不穷； 此处不养爷还有养爷处； 职工意见算什么， 只要和领导搞好关系照样升迁。
企业法人和行政领导靠手中的权力，进行权钱交易， 置职工利益于不顾， 这是职工保障问题不能解决的根本原因。
4． 法律制度环境。
制定和完善法律制度固然重要， 但是目前比制定法律更重要的应该是有法必依， 执法必严。
当前由于政府的公共权力缺乏社会监督和评判机制， 政府的公共服务不到位、 服务质量不高， 行政部门公务员玩忽职守、 不作为、 效率低下、 有法不依的现象十分严重， 企业为了办事顺利， 贿赂官员， 官员为了捞到好处不断向企业寻租...
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