摘 要：城市管理综合行政执法制度在实践中日益复杂，面临着诸多困境。以法治为视角，剖析建设法治政府的内涵，针对城管综合执法的困境，提出建设新时代法治城管的改革路径，完善城市管理法律法规，以法治思维提升城管执法方式的水平，建立健全城管综合执法监督体系，为继续推进城管执法体制改革提供理论支持。
关键词：城市管理；执法法治化；改革路径
一、实现城管综合执法法治化的必然要求
随着我国经济的快速发展和城镇化进程加快，城市人口增多城市规模不断扩大，人们对城市建设和管理有了更高的要求和期待。党的十九大报告强调“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”，开启了全面依法治国新征程，深化行政体制改革，尤其是城管体制改革，推进法治城管建设是法治政府建设的重要内容，坚持走中国特色城市管理法治化道路，运用法治理念和法治方式治理城市，是建设法治政府的必然选择。
相对集中处罚权在饱受持续的合法性质疑和争议中，城管体制机制混乱，城管法治建设与现代化法治发展进程仍存在很大差距，改革关键在于职能的整合和优化，理顺城管体制机制，从纵向上，理顺不同层级政府的事权和职能，减少执法层次；从横向上，推进综合执法和跨部门执法，整合队伍，减少执法队伍种类。 以法治思维牢固树立城管新形象，实现城管综合执法法治化，提高城管综合行政执法和服务水平，是理顺城管体制机制的客观要求。
只有把城管执法纳入法治化轨道，积极推进城市管理综合行政执法工作法治化工作，以法治价值的目标和理性的新理念重塑改革思维与路径，培育法治化的城市管理氛围，以法治的规则与理性破解城管执法困境，改革于法有据，才能真正实现“城市，让生活更美好”的美好生活愿望。
二、城管综合执法的发展现状
（一）城管综合行政执法体制改革的基本内涵
1996 年出台的《行政处罚法》第 16 条实质上是确立了相对集中行使行政处罚权制度，以此进行综合行政执法体制改革，为了解决城镇化进程中城市管理执法政出多门、职权交叉、多头执法等问题。紧接着国务院推动在城市管理领域开展相对集中行政处罚权从试点到全面展开工作，各地建立城市管理综合行政管理局，整合了市容环境卫生、城市规划、园林绿化、市政管理、工商行政、公安交通、省级政府决定的其他处罚权为兜底，确定了城市管理领域“7+X”执法模式。
（二）城管综合执法的职权状况
法律赋予省级政府的权限，使得城市管理行政处罚这个兜底在管理实践中被无限膨胀，据不完全统计，城管职权共计28个方面，增加了4倍之多。 城管权力的膨胀趋势，重要原因是我国政府机构设置中，城管部门主要处理“剩余实务”，是典型的“剩余部门”。 其他部门将复杂、权力甚微、事后监督、不愿管、成效小等事务划归城管，然而对于那些可以源头约束的事前监督或审批的事项仍由其他部门管理。执法空间也随之扩大，从公共区域的街头、公园，到相对封闭居民小區的违章建筑拆除，再到私人住宅的水电气管理。职权的扩大，意味着需要很多的执法资源相配置，但是城管执法部门行政编制有限，执法措施较为局限，执法力量不足不得不聘请编外人员，形成素质参差不齐的执法队伍，甚至出现执法空档的现象。
（三）城管综合执法的发展状况
从20年的城市管理综合行政执法的实践效果来看，诚然，城管综合执法体制改革在一定程度上的确整合了执法力量，弥补了城市管理规范失灵，改进了城市脏乱差的市容市貌，维护了市场经营秩序等发挥着重要的作用。但是随着经济发展和城镇化加快深入，城市管理综合行政执法过程中的暴力执法、暴力抗法、执法的不规范等“城管事件”暴露在人们的视野中。
街头执法形成“游击战”式的敌进我退，敌退我进的逃避被执法的经营策略，双方似乎形成一种有序的默契，不会轻易打破这种利益均衡状态。若城管与执法相对人的保持紧张关系，势必会引起和激化矛盾甚至引发冲突，围观者就可能在彼此互动的过程中受到感染常常为执法对象包容接纳、抱不平而指责城管，进而出现过激行为演变成“社会泄愤事件”，以表达对社会和政府的不满情绪。正处于以微博、微信为代表的自媒体时代，“城管事件”的燃点一经曝光便会持续升温发酵，引起复杂难控网络舆情，别有用心的人会推波助澜、借机炒作、扭曲事实，甚至据此把城管妖魔化成为一群专门欺负弱势群体的“土匪”和“流氓”。折损城管形象，贬低政府信誉。因此，现代城市管理的特点和难点将我国城管行政执法体制推上了风口浪前。
三、城管综合执法困境的原因分析
（一）城管法律法规制度保障不足
制度是在现有法律法规的基础上定型的，目前我国城管执法的主要法律依据是《行政处罚法》第16条的授权。职权法定是法治政府最基本特征，政府必须自觉把权力关进制度的笼子里，不得恣意授权，依法行政，然而这条款因国务院授权省级政府根据需要可设定行政处罚权且实践中权力的无限扩大而饱受诟病。在社会各界强烈的呼吁声中，法律层面的《城市管理法》却尚未出台，导致城市管理机构法律地位、组织管理、人员编制、职责权限、执法程序等无法确定，地方立法的法规规章无统一规范，各地城管综合行政执法体制差异大。
顶层立法缺失致使城管执法权责模糊、依据不明。2015年《立法法》将立法权下放地方，虽然地方拥有了地方性法规立法权，但是限于各地区域经济水平差异使得立法能力跟不上，加剧城管在综合行政执法过程中不得不借用相关部门制定的现行单行法律法规“借法执法”和“代人受过”，存在违背法律保留原则和职责法定原则的嫌疑，其合法性引起了社会公众的质疑。
（二）管理体制机制不畅通
1.城管执法者的自我价值感偏低
城管执法工作往往处于行政决策和管理的末端，工作琐粹繁重，还不被群众所理解。在城市管理前线的城管执法群体直接与民众面对面互动，街头矛盾突出容易引发“城管事件”，城管执法者缺乏安全感，而且受到社会各界批评讨伐，在屡屡曝光于众后产生极大的社会舆论的负面压力，城管组织社会形象贬低，影响城市管理工作的热情和积极性。
城管身为行政人的理性与身为社会人的感性之间存在明显的冲突。理性要求以法的刚性为首位，感性要求以人的价值情感为出发，处于一种自我怀疑的心理矛盾开展城市管理工作，影响到城管执法者的自我价值感、职业认同感、职业成就感。
2.城管综合行政执法部门与其他职能部门的障碍
城管部门虽然是典型的“剩余部门”，但是城管并非可有可无的部门，事务也并非无关紧要的职权。然而在实际中，作为平级单位门的规划、住建、环保等部门划出一些专业不强的事务和没有事前监督或审批的事项交给城管部门处理收尾工作。
城市管理各部门间沟通协作困难，难以发挥执法合力。“相对集中行政处罚权”实施以来，从原行政部门划转分离出来的一些行政处罚权仍然需要原行政部门的配合执法，城管部门无法单独完成行政执法，例如城市违章建筑的整治需要多部门的联合控违拆违工作。但是实践中，城管开展行政执法工作并不顺利，其他部门出于利益考虑不愿意配合，联合还得预先经过层层审批，这就是当前城市管理体制固有的弊病。
3.城管执法者与行政管理相对人的冲突
城市秩序与市民生存权并非天然的对立矛盾关系。但是随着城镇化不断深入，许多农民被市民化，加上贫富差距的拉大，处于城市底层的贫困居民不得不想法设法通过街头摆摊自食其力保证自身和家庭的城市生存问题。多年以来，我国城市管理追求政绩的政治生涯，常常以市容市貌上开始整治，市民生存权被迫不得不让位于城市秩序，两者的关系处理不当则愈演愈烈演变成街头群体事件。
（三）城管执法法治理念的缺失
中国是一个缺乏法治文化传统的国家，在深化行政体制改革的不断推进，政府官员和国民的传统非法治思维并没有真正消除。城管执法人员素质参差不齐，特别是法治观念淡薄、暴力执法、以权谋私，同时在城管一线工作反复性强、高负荷、职业前景不明朗，容易造成城管执法队伍的流失，从而阻碍建设高素质法治专门城管执法队伍。随着城市化进程的快速推进，城市社会分层明显，大量市民城市意识和文明素质尚未养成。社会阶级底层的市民往往是被重点管理的对象，不是城市服务的对象，他们权利被代表、利益被侵犯，权益诉求消失在茫茫人海中，缺乏法治理念的人文关怀精神。
四、建设新时代法治城管的改革路径
城管执法是一个复杂的社会系统工程，我国城市管理问题亟待解决。牢固树立“城市服务人民”的人文关怀的法治精神。执法监督体系不完善。一旦政府部门失去公信力，就有陷入“塔西佗陷阱”的危险，形成恶性循环。因此，我国城管体制改革应当以法治为抓手，用法治思维和方式改革城管综合行政执法体制，破解城管执法困境，始终坚持奉法者强则国强的理念。
（一）完善城市管理法律法规
完善城市管理法律法规，把城管真正纳入法治化轨道坚持依法改革。让“立法先行”护航城管综合执法体制改革，真正将城管纳入法治化轨道。法律是一种“定分止争”的技术，是利益分配的社會工具，法律过程始终是一个公共政策过程，最终是一个政治过程。现阶段必须加强城管综合行政执法体制改革和城市管理的立法保障，打破固有利益格局，勇闯改革的深水区。
深化城管综合执法体制改革，推进城市管理国家立法工作，加快法律层面统一专门的《城市管理法》制定颁布，是提高城市管理系统性、整体性的现实要求，以完成城管综合执法体制改革的顶层设计，指导地方立法和修改工作，全面清理不符合城市管理良性发展的法律法规，积极促进城管职能的整合和优化，解决执法主体地位、权责不对称、执法范围模糊等突出问题，形成执法合力来奠定城市管理的坚实基础。在全面深化改革和推进依法治国的大背景下，加强城管综合行政执法体制改革和城市管理的立法保障，推进国家治理体系和治理能力现代化，以“良法善治”凝聚法治中国共同理念，引领城市美好生活，实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。
（二）以法治思维提升城管执法水平
1.建设新时代高素质法治化的城管执法队伍
我国城管执法队伍作为行政执法队伍中的重要组成部分，代表政府履行城市管理职能。笔者认为，建设法治化的城管队伍主要从管理制度、思想教育、业务培训和奖惩机制四个方面整体推进。
首先，管理制度是城管执法队伍建设的重要保障和约束机制。城管执法队伍行使行政执法的权力，是名正言顺的国家公务人员身份。城管执法作为行政执法类职位，可以以行政执法专项编进行管理，以公务员局组织的严格的录用程序，经考核后可转为行政执法类公务员，解决城管执法人员身份编制问题。实施政府雇员制度解决城管队员数量不足的困境，城管雇员按契约化管理，不行使行政权力而专门从事城管专业化工作，薪酬待遇参照广东顺德政府雇员收入分配标准。
其次，加强城管执法队伍的法治思维思想教育事关城管执法水平、执法的严肃性和规范性。加强法治思维思想教育，树立行政法治理念，以权责意识、程序意识和高效便民意识贯穿整个执法过程，维护城管执法队伍的尊严形象，从精神筑牢城管精神支柱，营造愉快和谐的工作环境，形成强大的精神支撑和强烈的职业自豪感。
然后，提升城管执法队伍的业务素质。城管部门虽然不乏业务培训法工作，但是培训内容庞杂、宏观、混乱，多以课堂灌输型的教学为主，教学方式陈旧。提升城管执法队伍的业务素质就要大胆探索创新业务培训模式适应新时代、新要求。整合培训资源，财政部门大力支持以保障业务培训的经费充足，完善师资信息资源库实现资源共享，及时更新业务培训知识达到全方位与多层次，转变教学方式为研究型为主，熟悉法律的具体运用，深入微观技术的培训。以此，建立起一支富有高素质、文明执法、高效能的城管执法队伍，实现城市治理能力的现代化。
最后，建立健全城管执法体制的考核奖惩机制。实行以人为本的绩效考核管理制度，健全人才培养，挖掘执法工作潜能，激励城管执法人员不断提升自己，激发执法积极性和积极的价值观，。实现责任追究制度，规范和监督城管行政执法人员，加强对执法过错和事故的直接责任人追究承担责任，进一步增强责任感。加强城管行政执法队伍管理
2.转变城市管理理念和方式
秩序并不是城市唯一的价值追求。城市管理一味追求秩序，势必会忽视部分城市低收入者的生存环境现实，刘易斯·芒福德认为：“城市的本质是“人性的外化”。城市管理要转变“管理人民”的理念，牢固树立“城市服务人民”的新理念。社会治理的目标是实现“善治”，强调政府与公民对公共生活的合作管理。从政府的全能管理向多元共治的转变，充分发挥市场和社会力量，形成城市管理合力，建立从行政决策到执行的多元主体参与和利益表达的制度性、常态性的社会治理机制，及时有效的结合社区利益表达实现和谐执法工作。
城市管理综合行政执法工作的法治化要求城管体制要大幅较少市县两级政府执法队伍种类，推进综合行政执法，坚持严格公正文明执法。按照市级统筹、属地管理的原则实行“重心下移”的城市执法体制改革，革除“沉疴旧病”，全面提升城市管理水平，以适应新时代城市管理工作的必然趋势。
3.加强法治宣传，培育市民规则意识
规则意识是法治社会的根基，规则具有普适性与约束性的价值。城管部门要把法治宣传教育融入行政执法全过程，落实“谁执法谁普法”的普法责任制。城管执法者在自觉依法行政、严格执法的基础上积极引领和教育行政相对人自觉遵守秩序和规则。城管行政执法提倡执法有温度，但是法律也要有尖利的角，在理性正视街头经济存在的合理性，宣传合法经营理念的同时，对于违反法律扰乱市场秩序的必须严格执法，维护城市秩序是城管行政执法的目的，市民也是直接的受益者。加强法治宣传，厚植法治社会的土壤 ，营造一个法治理念至上、规则意识先行的城市生活。
（三）建立健全城管综合执法监督体系
建立健全城管综合执法监督体系的长效机制，规范城管执法行为。城管执法部门以监督全覆盖城管执法过程，纠正不规范的执法行为，惩戒违法执法，以监督净化行政执法权力，确保“齿轮执法”落实到位，保障城市经济社会发展环境的优化。
强化协调配合。城市综合治理是社会系统工程，关系城市方方面面，建立信息共享机制，及时通报，以便城管部门的监督检查，保证城市管理工作的流畅度。落实相关部门的源头监督，依法决策。各部门协调配合，通力合作，监督指导，审批形成监督合力，规范行政行为，减少城管末端执法。
加快构建数字化智慧城管平台，完善城市管理数据库，网络化实时展现街头城管执法情况，以及通报案情和整改情况，实现监控可视化，执法移动化，极大推动社会治理创新，是城市管理创新能力体现的窗口。
城管综合执法的法治化工作要求完善信息披露机制与民情民意反馈渠道。城管执法接受社会各界的监督，主动矫正社会舆论导向及时依法做出处理，让社会舆论参与城市管理。以阳光城管展示城市形象和体现依法行政水平。
结语
近年来，我国城市管理综合行政执法一直是社会关注的焦点，城管执法体制面临着诸多困境，严重制约城市健康有序发展。站在法治的视角深入剖析城管体制改革，运用法治理念和法治方式治理城市才能破解城管体制的困境，让城管体制改革通向明朗的未来。
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