摘 要:公安机关执法规范化建设必须以科学发展观为指导,必须善于帮助基层破解执法难题,做到既注重“合法”的规范性,又注重“合理”的可操作性;既要注重办理刑事、治安案件的规范,也要注重服务性执法的规范。任何时候都应当坚持社会主义法治理念的正确指导。
关键词:公安执法规范化建设;科学发展观
中图分类号:D631 文献标识码:B 文章编号:1674-4853(2009)02-0005-04
加强公安机关执法规范化建设,不仅是一个目标,也是一项措施,同时还是一个过程。当前,公安部把加强执法规范化建设作为一种战略性举措提出来,充分体现了这项工作的重要性和紧迫性,非常切合基层公安工作和队伍建设的实际需要。而要求加强执法规范化建设,并非始于今日,正规化建设中早已把执法执勤规范化作为一个核心内容来落实,但执法实践中的不规范乃至违法违纪、执法犯法问题依然层出不穷,这也说明了执法规范化建设既不可能一蹴而就,也不可能一劳永逸。加强公安执法规范化建设还有一个指导思想问题、具体方法问题。从基层公安机关的执法实践出发,笔者认为执法规范化建设必须以科学发展观为指导,从四个方面来进行努力。
一、从规范化建设的目标任务来看,各种规范的出台必须面向基层、服务基层,帮助基层破解执法难题
不规范的问题发生在基层,但基层的民警不是不想规范,更不是爱出问题或不怕出问题,真正的问题是上级制定了许多这个不准、那个不行之后,没有规定明白到底怎样才行。管理学上有句格言:“程序是教员工做正确的事,制度是防止员工做错误的事。”规范化的问题决不仅仅是定几条粗放的框框或者所谓“高压线”就能够解决的,而应该有很多细化的工作手册来具体指导。民警在执法中遇到问题无人帮助,工作又必须完成,只好通过变通的办法来对付执法检查和监督,但一变通,就五花八门,就可能出大问题。我们来解剖一起具体的案例,就很容易发现基层民警确实存在许多无奈。比如,某日,一个边远的派出所,根据群众举报,抓获一批聚众赌博的人员,20多名参赌人员都被带到所里,现在的通行程序是:在现场口头传唤,到所里以后再补一张《传唤证》。但接下来很多难题就出来了,第一,人放在哪里?就算全所5个民警都在,其中4人分2组去询问,那就剩一个民警看管这些人,要防止逃跑、串供、自杀自残,不能关,不能上械具,跑了也不能使用武器,这个民警只有一双手、两只脚,他靠什么看住这些人?所以,基层一直在变通,过去有的院子比较大,一棵树上铐一个,后来关小黑屋、留置室都不行了,又提出了设置“候问室”,但至今标准和规范都没有出来,而且一间“候问室”也容纳不下一二十人。后来有的派出所就将其放在会议室,给杯水喝,算很人性了,但串供的问题又出来了,只要有一个人嘟哝一句“我只是看热闹、又没赌”,同伙之间的攻守同盟就建立起来了。办案办到今天,连人抓来放哪都不能明确,谈何规范?第二,在哪里讯问?派出所现有的硬件条件,基本上不可能设若干间审讯室,有的甚至一间都没有,实际上大多是在民警办公室讯问。而平时民警办公室物品的摆放并没有按审讯室的要求来规范,因此,意外事件也就有可能发生。出了问题都是民警的责任。第三,怎么解决单人讯问?单人讯问是法律绝不允许的,民警必须遵守这一原则。但在基层的执法实践中,单人讯问却是非常普遍的现象。由于时间紧、要审讯的人员多,民警忙不过来就只好单人来操作,然后叫另一个民警补签姓名,执法检查中经常发现同一个民警同一时间在审好几个嫌疑人,而检查之后也只是在卷宗上予以纠正或内部考评上对民警扣分,却没有去考虑一个小派出所是很难在法定时限内按规范要求讯问完毕的。这个问题既有历史沿袭上的原因,更重要的是没有良好的协作支持制度,不科学的考评,使基层单位各打各的算盘、各记各的工分。第四,如何保障更多的讯问时间?要求12个小时完成讯问,但实际上有很多时间花在内部审批上,也就是说,民警可能要花2小时跑到县局,治安大队要把关,法制部门再审核,然后局领导审批,最后填写法律文书,办公室盖章。真正留给民警调查取证、研究案情的时间有多少呢?实际上,办案过程的时间都会超出,于是民警进行变通,一方面,时间从到所里开传唤证时开始,另一方面,需要罚款的先预交到民警手上代管,需要拘留的先把人从乡下带到城里等审批,批完再送拘留所。好在有了派综系统后,可以网上审批了,内部程序似乎快了,但因为电子印章系统没有同时跟上,在乡下仍然出不了法律文书。对嫌疑人而言,从乡下带到城里这一过程往往是没有法律依据的限制人身自由,就算当事人无异议,但路上万一出了事故怎么算?还得民警兜着。第五,罚没款怎么代管代交?实践中,让处罚对象自己到银行交罚没款几乎是不可能的,大多是先交到办案民警的手中,但办案民警到城里时银行可能早已下班,由于各种原因,往往没有及时交到银行专用户头。还有一些处罚对象因为预交了较大数额,比如当时处罚对象交了3000元,最后审批是处罚2000元,多出来的1000元钱一时又找不到人退回去,由此产生出来的违法违纪问题层出不穷,因为谁可以代交代管,如何代交代管,始终没有一个明确的规范,基层也就五花八门。总之,基层民警不是不愿意规范,而是很多困难需要执法规范化后帮助他们解决。因此,就执法规范的制定出台而言,能否改变一下思路,不再只是从理想状态出发,而是把程序倒过来,从基层办案的实际情况出发,逐个环节细化规则,敢于直面各类困难,帮助基层解决困难,服务基层办案需要,这样,执法规范化才会成为基层民警的行动指南和力量源泉,才会受到基层民警的真心拥护和欢迎。否则,脱离基层实际制订规范,民警往往产生抵触情绪并采取应付行为。
二、从规范化建设的操作方略来看,制定执法规范必须要遵循合法又合理的原则
上级机关在制定规范时,首先会考虑的是合法性,这是完全正确和必要的,离开了依法办案的轨道,规范化就是无稽之谈。我们现在各种办案规定已经不少,特别是程序方面的规范,客观上已经涵盖了方方面面,为什么基层在实际工作中还是不断地出问题呢?这当然有一些民警素质尚不够高,培训工作抓得不够紧等原因,更重要的还在于制度设计上不够科学合理,也就是“规范缺乏实践支持”。这些不合理之处,有的设想的条件太理想,缺乏可操作性;有的是针对某一事件、某一阶段特殊情况作出的临时决策,之后,外界情况发生了变化;还有更多的是有关部门各自为政,有关部门所订的规定相互交叉或相互矛盾,使基层无所适从。比如,关于执法执勤的各种规定,派出所民警中的值班人员(出警组)是必须携枪上岗的,一旦有暴力犯罪就能迅速出击(因为按照双人双锁的规定从武器库里取枪是绝对来不及的),而处置群体性事件则是严禁公安民警带枪的,因为用枪出事的教训太深刻了。这两个规定都对,但问题在于派出所一般只有一个小组(2人而已)在值班备勤,有时还可能在外处警或巡逻,我们还规定了城市城区接到出警指令后几分钟必须到达现场,民警接到命令时是带枪在身的,一则很多情况下并不能准确判明是否是群体性事件,二则出警的时限根本来不及将武器放回枪库(这个程序同取枪环节一样)。这样,不出事则已,一旦出事民警必然违规,而且这种规范将成为有关部门追究公安民警责任的有力证据。再如,派出所值班备勤,要求有带班领导,有值班民警,户籍窗口又得有人,农村所5个民警就去了3个,同时又规定社区民警每周要到责任区工作20小时以上,到警务室办公3个半天以上,还规定了对辖区民爆物品使用点每半月检查一次等等。这些规定从目标要求上讲都是对的,问题是民警的时间安排不过来。一个民警每年52个星期按轮休就去掉104天,再加上国家法定节假日10天,每年实战轮训15天,休假平均算10天吧,不算会议、出差、因私请假等,至少去掉139天,还剩226天可以在所里上班,每所按5人算,全所民警在所工作时间不超过1130天,也就是说平均每天在岗不超过3.1人。实际情况下,民警满足了值班备勤要求,就满足不了下责任区的要求,为了应付考评要求,要么做假,要么牺牲节假日休息的时间(当然很多民警已经无怨无悔地这么做了很多年,还有相当一部分民警就想方设法调到机关或其他部门)。当然,这些规定这么多年也都执行过来了,但随着形势的变化,也带来一系列问题,其一,一旦辖区出了问题,这些不符合实际的规定恰恰成为有关部门追究民警责任的依据,而民警确实是很无辜的。比如,上级发个文件要求派出所要协管消防工作,这从属地管理、从加强消防考虑都是对的,有个地方民工住在工棚里,晚上烤尿布,着火了,烧死了3个人,这是重大火灾事故,追查下来,民警就有问题,没有按规定去开展消防检查,有关部门就要追究这个民警,事实上,这个民警一是没时间去落实,二是即使去检查了,民警能管得了民工烤尿布?其二,基层民警身心疲惫,许多处于亚健康状态。笔者走过不少基层单位了解,农村派出所的民警每年工作普遍在290天以上,不少超过了300天,比规定工作日多了50～60天,工作40年后退休,比其他部门人员多工作2400天,也就是说,等于比其他部门人员多工作10年多。我们提倡民警讲奉献,但主动奉献和被逼着奉献那是完全不同的,长期不得不舍弃休息,加班加点,至少是不符合可持续发展的要求。要确保执法规范合法而又合理,即符合科学发展,最有效而又简单的办法就是凡事先试点,经过实践充分检验而且是经过不同条件的地方试行后确实可行后再推广。试行中要高度重视两类问题的应对办法:一类是多发性问题,如果这个规定出台以后不断地有人违反,那绝不能简单地考虑处理当事人,而是必须重新考虑制度设计上有没有缺陷。这一点要学习德国人的管理思维。有一家德国公司规定销售合同必须经过销售经理签字,但检查发现很多合同都没有按规定签。如果是中国公司,一般就是补上签字或扣奖金。但德国人不这样想,他去调研为什么会出现这种状况,结果发现销售经理经常出差无法按时签字,这说明制度设计不合理,所以德国人的做法是取消这条规定。管理学上曾有人把问题归结为重要而紧急的、重要但不紧急的、紧急但不重要的、不紧急也不重要的,海尔集团董事局主席兼首席执行官张瑞敏进一步提出:什么是重要而又紧急?反复出现的问题就是重要而紧急的,就是考虑必须要重点解决的。另一类要重视的问题是边缘性的问题,也就是特例。成都金堂县抓走吸毒母亲饿死小孩的事,就是特例。但哲学基本原理告诉我们,共性寓于个性之中,特例往往是有普遍性的问题,而且是大问题。制度设计时必须要充分考虑各种可能——哪怕极小的可能性,而不能简单地用“其它”这个框框来装。
三、从规范化建设涵盖的范围来看,不仅要规范刑事、治安案件的办理,而且也要加强窗口服务的规范,而窗口服务的执法首先必须解决规范的质量保证问题
许多人包括一部分民警都把执法狭隘地理解为办理刑事、治安案件,实际上行政管理中很多的服务性工作也是执法,而且窗口服务是牵涉面更广、直接影响警民关系的执法。应该说,近年来各级公安机关对窗口服务工作都是非常重视的,不仅制定了一系列工作规范,而且树立了一大批不同类型的先进典型。但是窗口服务仍然存在着不少问题,一是明文规定的制度难以落实。如一次性告知、两次办结、一个窗口对外等等,实际工作中往往是前紧后松,开头正规一阵,慢慢地就坚持不了了,一查起来,都有各种客观原因作借口。二是同一性质、同一项目的窗口五花八门,极不统一。近年来,公安部狠抓了派出所外观标识的统一,使人一看就能辨认出是派出所,这是一个很大的进步,但具体到不同的户籍、车驾管、出入境等窗口,那就不仅是摆设之类的不同,就连材料要求、办事程序等都不一样。同一张照片,在这个派出所办身份证是合格的,一个月就办好;换一个所就变成要重照了,而且两个月也办不下来。同样是申领一本驾照或行驶证(效力都是全国通行),不同的地方其标准却大相径庭。三是优秀窗口的先进性不可复制。我们很多先进典型要么一俊遮百丑,要么好得过头与其它工作不匹配,而推广起来更多的是学习精神或者停留在口号层面上,没有从标准上去规范,结果典型还是典型,后进依然后进,热闹一阵而已。四是普遍存在孤立看待和管理窗口的现象,把窗口问题仅仅当作窗口民警的问题就事论事来处理,难以从机制上解决群众对窗口的意见。实际上,任何一个窗口代表的都是整个公安机关,支撑窗口的也应该是整个公安机关。有些问题、矛盾出在窗口,其原因可能完全在后台。经办民警不在岗可能是所长给他安排别的活了,饮水机没水了,可能是科长没申领到经费。如何才能解决好窗口服务的问题呢?前提是要科学制定规范,能省的材料尽量不跟群众要,能提速的环节尽量快,但也不能超越实际,3个工作日硬改成2个工作日也容易产生很多问题。必要的材料总是不可少的,必须的环节也是需要时间的,简化手续只是规范化的一个方面,而且是有限度的,更核心的要求是可以复制,要象麦当劳那样,所有的店不仅外观一致,而且食物大小、制作工艺、采购标准、价值等完全一致,不可能有这家店价格昂贵,那家店价格便宜的现象。在制定好规范之后,最根本的是建立一套完整的质量保证体系来确保规范得到不折不扣的执行。比如,前台人员随意向群众多要一个“证明材料”,不需当事人提出,后台就能发现。银行储蓄所的事后监督就很聪明,前台人员违反一个窗口对外,让当事人自己去跑内部审批环节,这时后面的审批环节根本就不可能受理。再如,前台受理后,超过了办结时限,办件仍未回到前台,原因可能是后面的环节没及时审批,按现在的监督渠道是不行的,因为前台是级别最低的小民警,后面审批的往往是他们的顶头上司或更高一级领导,群众问起来,前台民警只能答:“不知道,要问我们领导”!这种事就必须有循环系统以外的力量来监督,不解决这些监督体系问题,我们的规范永远要打折扣。鉴于公安机关在抓标准化方面经验的欠缺,建议引进IS09000系统之类的质量保证体系,对每一个办事项目、办事环节进行标准化规范,只有这样,我们的窗口服务才可能上一个新的台阶。
四、从执法实践来看,执法规范化建设任何时候都必须坚持社会主义法治理念的正确指导
规范化建设决不仅仅是定几条制度、标准,统一一下程序就算大功告成了,那是死的、没有灵魂的东西,真正的规范执法不仅要统一、有据,更要有悲悯之心、正义之气,要立志执法为民、匡扶正义、构建和谐,规范执法才真正有现实意义。然而,当前执法实践中,死抠条文、僵化办案、完全忽视法律效果与社会效果统一的现象却比比皆是,突出表现在七个方面:
1.机械执法不计社会效果。中央虽然提出了宽严相济的刑事政策,治安案件中也强调“教育与处罚相结合”,但实际执法中,民警因为缺乏法律保护等原因,为自己安全考虑只能照章办事,一罚了之。比如民事纠纷引发的打架斗殴或轻伤害,起因于一时意气,双方早就后悔了,但因为已造成一定后果,就一定要拘留,要追究刑事责任,哪怕报检察院不批,也一定要报。其结果是,如果判了,左邻右舍的龃龉闹到一方去坐牢,以至于双方累世成仇,永不可解,于“和谐”社会有害无益;如果不批捕或不判,当事人感谢的是法院、检察院,恨的是公安,损害的是警民关系。
2.用“我没责任,也没办法。”一推了之。对群众的诉求,比如交通事故的赔偿,数额不大的,本来双方协商最好,但双方协商不来,交警也懒得再做工作,告之以“我们的责任是责任认定,赔偿问题你们上法院”。可一般人哪有那么多时间、那么多精力打官司呢?打得起官司吗?打赢了能执行吗?你说话有份量能帮忙,没做最大的努力怎么能一推了之呢?
3.不计前因后果,机械认定责任。比如殴打他人的治安案件,通常就是谁伤得重谁就有理,处罚时几乎不管怎么引起斗殴的,失去了公平正义。
4.冷酷得让你有冤无处申。比如驾照的年审,现在有很多持照人并没有经常开车,所以并不常去看驾照何时到期,一不小心年审期过了,交警毫不客气地就给你注销了。这确实是按上级规定进行“规范”操作的,在现在所有水、气、电等部门都有欠费提示、通知的前提下,独独只有我们公安机关注销驾照是销你没商量的。想恢复当然也是可以的,但“要报公安部批”!再比如交管执法为减少警民摩擦,特别强调非现场执法,公民也不知道哪里装了摄像头,一不小心被拍到了,又要罚款又要扣分。罚款扣分并没有错,但其中也确有不少无辜者,他们并非故意违章。一是告之不明,限速标志不明显不规范;二是设置不科学;三是在不知情、未告之的情况下重犯重罚;四是更可怜者被别人冒牌后到处违章,真的车主根本无法证明自己的清白,也抓不到冒牌者。交警自然不能仅凭车主一句话就放过,但查处假牌的责任也是交警呀!实际执法中只好你叫你的屈、我罚我的款,依法办事、不徇私情。
5.各种不切实际的指标高压下的执法活动。公安的执法活动总体上可以分两类:一类是群众找到公安机关提诉求的,另一类则是警察主动去找群众挑毛病的,后者往往是为了完成执法指标比如罚款数、纠违数、查处治安案件数等。在这种指导思想下吹毛求疵、小题大做、损民肥警之类的事层出不穷,“夫妻看黄碟”之类的经典案例不胜枚举。这种下指标考评,如交警纠违数、打击增长数等做法是基于这样两种认识:一是民警是工具(异化为物);二是民警本质上都会偷懒,你不督他就会不干活。这种做法强化到一定程度至少带来两种不良后果:即违背以人为本(变成以人为物)的指导思想;民警执法过程背离执法为民、立警为公,为处罚而处罚,执法完全是为自己,再规范也是怨声载道。
6.片面理解“非警务工作”。对党委、政府要求配合的重点工作,从过去的惟命是从到走向谈虎色变的另一极端,以“执法规范化”为名一律拒绝。这种撇开“党的领导”的“规范执法”至少存在四个问题:一是有些工作虽非警务工作,但出警并不违法,做了也无大碍。二是站在大局的角度,公安机关出面协助做些工作效果更佳。三是有些工作只有靠公安机关出面,我们应当提供一种支持、一种保护。完全靠群众自觉或靠法院强制执行,那是书呆子的想法,而且法院又要养一支多么庞大的执法队伍。四是出警不等于处置,有些群体性事件公安机关早出面维持秩序比闹大闹乱了再来收拾简单得多,对社会和谐稳定也有益得多。
7.孤立执法,缺乏联系的观点。“打黑除恶”工作中有一个重大的薄弱环节,就是除了专业打黑队外,相当一部分办案单位把黑恶势力有预谋的案件仅仅当作孤立的治安案件割裂开来处理,没有将案件联系起来或长期跟踪经营,反正案件在我手上“依法”办理清楚了,我没责任了。总之,只要执法指导思想没有端正过来,规范化建设也就始终是一句空话。
(责任编辑:王小丽)