航天飞机是一种能够运送人类往返于外层空间和大气空间的特殊运载工具，具有兼顾军用和民用并且造价昂贵的特点。美国是目前世界上唯一拥有这一运载工具的国家。从航天飞机的背景来看，它虽然是美国和苏联在冷战时期进行技术竞赛所带来的空间成就，但却在客观上扩大了人类航天活动的范围。航天飞机具有可重复使用性，与其它工具相比大大节省了空间活动的费用。另外，它还具有较高的安全性、舒适性和多功能性。因此，航天飞机担负了多种空间活动任务：建设国际空间站；释放卫星进入近地轨道；搭载多国宇航员进入太空进行科学实验；回收在轨失效卫星等。如果能在立法和政策上改变航天飞机的属性，并赋予其商业化特征的话，不仅将使企业获得巨大的利益，同时也能促进更多的企业参与太空计划，进一步开拓太空商业化活动的领域。本文通过研究美国在发展航天飞机商业化过程中的各种方案，以期对整个空间活动商业化有所启迪。
早在上个世纪70年代航天飞机计划初期，美国航宇局(NASA)就试图通过合同方式吸引和促进私人企业和实体参与到航天计划中来。但是这一努力的收效甚微。究其原因在于：首先，工业企业无法按照NASA规划的那样使用航天飞机进行产品的研制和开发。尽管NASA试图提供免费的舱位来鼓励企业加入，但由于航天飞机的对接口非常有限，并且因为国家安全和航天飞机本身的可靠性等原因，往往使得这些提供给私人企业的舱位在实际应用中受到了严格控制。因此，在航天飞机商业化过程中，国家和政府目的是首要的，而纯粹的商业目的活动并不存在，商业载荷在法律上仅仅作为第二载荷进行运输。其次，由于航天活动自身的特点，航天飞机在发射中经常出现延误，从而导致耗费大量的生产时间和收入损失。尽管这种局面随着技术水平的提高将最终改变，但是由于空间活动目前的性质所限，外空活动和商业化之间仍然存在着很多障碍有待于人们来克服。在将空间与商业进行联系和直接沟通的工具中，航天飞机无疑是最重要的媒介。因此，有必要对航天飞机在商业化过程中的各种问题进行综合分析和总结。
一、航天飞机私营化
问题的提出
上个世纪90年代，国际航天界曾经广泛讨论过包括政府服务或其它与公众相关项目的私营化问题。当时提出的私营化范围非常广泛，包括了私人进行发射服务的组织、协调并最终受益的整个过程。美国在这方面最为突出。在此之前，美国有很多的公众服务行业已经实现了从国有化服务体系转向私营化经营。
所谓私营化就是采取市场机制的方法来不断调整变化中的原本属于政府的各种项目，并且在某个特定的阶段实现排除政府的直接管理、控制和所有权的经营模式。基于这一定义，在特定的情况下为了达到促进某项计划的超常发展，必须在一定时期将管理、控制和所有权从完全政府空间项目转变为私有空间项目。主流观点认为，这种私营化仅仅是作为一种经营手段而存在，而对于一个特殊的政府项目来讲，为了最终实现公众利益，私营化一定是阶段性的产物。由于公众利益和私人利益之间必定会存在冲突，所以在适时条件下结束私营化的过程将更好地反映公众的利益。也就是说，完全私营化只是航天飞机私营化过程中的合理步骤之一。不仅在航天计划中可能存在私营化，事实上上个世纪美国很多原属于国家经营的行业，如邮政服务、联合铁路和美国核能开发公司及现在的美国能源公司都是私营化的典型案例。
实行公众服务部门私营化的优点在于：(1)私营化能够缓解政府的财政压力，并且最终能够更好地实现公众利益最大化。私营化能够引导这些机构寻求开拓合理的途径，通过使用者直接付费或者通过一个非政府性质的实体来提供相关的服务，可以在短时间内实现特定利益的最大化；(2)私营化能够通过市场机制确定参与者，从政策上保证合作的高效率；(3)政府操作的固定和繁琐程序很难与市场化相适应，因此私营化能够促进政府运作和策略制定的高效率。
实践表明，随着新技术的发展及其应用，政府在原有体系之下必须要创造更好的市场环境来满足民众的市场投资和技术研发。美国传统的政治学理论中坚信的自由主义以及政府系统的低效率，使得其不得不依靠私人企业参与国际竞争。但是随着凯恩斯和后凯恩斯主义的提出，美国政府也认识到自由市场情况下的运作缺乏必要的理性，而这种理性的缺乏可以通过政府的监管和控制来保证。所以，政府也积极参与到市场运作中来，并最终为公众利益服务。政府会在以下方面考虑干预私人企业的运作：
确保安全和健康方面；
为了促进创新积极性而支持暂时的垄断性；
打破垄断来促进竞争；
提供国家安全；
促进研发和保护幼稚产业。
因此，在航天飞机实现商业化运作的过程中，政府行为也主要体现在监督和管理方面，并且只有两者在一定阶段的有效结合才能更好地促进市场的发育。
二、航天飞机私营化的
实际运作
在私营化过程中，NASA使用商业化这一术语来定义空间活动的不同发展方向。上个世纪70年代曾进行过很多研究项目，以鼓励NASA致力于航天飞机的商业化。但这些研究并没有说明私人公司将拥有或运营这一工具，而只是反映了由NASA负责为私人机构的研发工作提供货舱，使用费用用于弥补庞大的飞行开支和减轻NASA其他空间项目的财政压力。近年来商业化已经成为了私营化的同义词。
1.背景
1995年2月由克里斯托弗·克拉夫特负责的航天飞机管理独立评审小组在评价现有的航天飞机运营模式时，认为NASA应当修改航天飞机的管理结构，实现多种运营模式。该小组同时还认为，目前的合同管理方法已经发展成熟，NASA应当考虑朝着促进产业界参与和私营化的更长远的方向发展。
NASA在1996年10月提出了同联合空间联盟(USA)的航天飞行操作合同(SFOC)。这个联盟是由洛克韦尔公司(现属于波音公司)和洛克希德·马丁公司共同所有的实体。该合同提供了6年的转变期，在此期间将原先由NASA所有的一些重要运营活动、授权和职责转交给联盟负责。过渡期结束后，NASA和执行委员会期望能够实现预期的利益并促使国会考虑是否采取小组所提请的第二个建议，即实现“进一步的产业化和航天飞机的私营化”。
2.航天飞机私营化中的特别事项
下面简要介绍一下航天飞机与美国政府进行的其它私营化活动的不同点。
(1)公众利益
航天飞机仍然是人类航天活动运输工具中最基本的成员之一。对于NASA的很多任务而言，特别是在国际空间站的建设和航天飞机运营过程中，公众利益仍然是非常重要的因素。除此之外，同一般的政府运营相比，航天飞机不仅担负着保卫美国国家安全的使命，而且也是国家的骄傲和在航天运载工具科技实力方面的代表。
(2)风险
根据“国家航空航天法”第308条的规定，为航天飞机提供超过1.5亿美元的基金用于政府对第三方损害责任的赔偿。这说明在空间活动中存在着巨大的风险，航天飞机的使用也不例外。尽管实践证明航天飞机目前是所有发射工具中最成功的，但是挑战者号和哥伦比亚号的失事提醒人们这一工具的问题仍然是不容忽视的。企业在使用航天飞机方面的主要风险是，政府在航天飞机计划中拥有使用的优先性，企业的利益并不是第一位的。这样无形中增加了企业的商业风险。
(3)竞争
航天飞机有着非常独特的能力(进入太空、在轨返回或修补)，同其他发射工具相比具有较大的商业空间。由于在建造航天飞机的过程中，在其功能方面更多地考虑的是政府性目的而非私营化，于是带来了一个明显的问题，那就是这些独特的能力是否能够创造一个足够大的市场空间，从而寻求一些途径来降低运输工具的高成本。
(4)资本投入
航天飞机和相关的设施需要不断升级。此外，保持这些工具的运营和更新，应该把主要的投入都纳入计划之中。这些成本的提高将产生巨大的资金需求。私营企业运营航天飞机很难提供如此庞大的费用。既然航天飞机还需要完成政府任务，那么如果这些工具实现了私营化，其升级成本的分配将是非常困难的。
3.私营化的过程：政府机制的种类
目前在航天飞机私营化方面还没有一个可以完全仿照的先例。航天飞机项目已经实施了30来年，围绕着它形成了一种独特的组织文化和组织方法以及操作模式。除此之外，它还有着象征性的价值，不论对美国公众，还是对整个国际社会而言，它都是全球技术的引领者。
政府在私营化过程中可以采取不同的方式，其中有些是通过不转移主要部分的所有权而实现私营的，例如：
——建立一个政府所有的、公司经营的实体。这种方法允许私营或者非营利实体对政府设施进行管理和运营。但是这种形式通常并不被认为是私营化中的一个步骤，因为在这种企业形式中项目的财产不属于私营部门，而是通过典型的发起机构的任务来实现运作的。
——达成一个长期的租约。政府可以同私营企业之间达成一个租约，使公司在一定的时间内有权使用政府的特定财产并向政府支付一定的费用。政府在租约中所授予的权利可以是特殊的或者是一般所需要的，但却产生了责任上的巨大问题。
——租用政府公司。政府公司是一个联合性质的租赁实体，通常创建于服务公共职能的商业性质，如出口银行、联合铁路、邮政、公众广播公司等。通常情况下，政府公司是一个过渡性的临时实体，以最终私营化为目标。这种安排使得公司在帐务和管理上采取商业模式，而这些财产的直接所有权人是政府。如果条件允许，公司的财政管理方式能够吸引私人投资者，并且在此基础上完全转为私人所有的障碍不大。通过发行股份的形式以及公共公司发行债券的形式可以为政府获得价值。
三、航天飞机私营化的前景
在过去很多年中，有关航天飞机的运营方面有许多思考和想法。目前的商业空间利用和哥伦比亚号航天飞机失事时已迥然不同。航天活动本身的特殊风险性使得国家对于空间活动管辖权的实现应当更多地集中在对运营许可证发放过程中的监督和控制。因此，航天飞机的私营化是否应当作为美国甚至其他国家实现运载工具私营过程中的必经之路面临着新的疑问和考验。换言之，航天飞机作为一种阶段性的运载工具，在具有其优势的同时，也具有其局限性。一方面，航天飞机和其他航天发射和服务工具相比具有不可比拟的特殊性；另一方面，随着航天活动的开展，由于其客观的局限性，决定了航天飞机必将逐步地为其他运载工具所取代。因此航天飞机的私营化本身就是一个时期的阶段性产物。目前航天飞机的私营化面临着以下问题：
首先，国际空间站的完工时间一拖再拖。尽管最近俄罗斯、美国和荷兰的新一批宇航员乘坐俄罗斯提供的飞船重新进入空间站工作，但对于NASA来说，它需要在2004～2005年后重新启动其飞行计划，因此在这个时间段中更多的航天飞机飞行任务将用作国际空间站的建设，从而导致美国政府所拟订的私营化方案至少要比原计划推迟两年。在这一过程中，私营化和商业化的考虑将不是第一位的。
其次，NASA在2000年进行了一系列航天飞机潜在问题研究。这些报告分析了从风险评估方法到航天飞机系统的技术评价等各种领域。报告列出了近期、中期和远期对于航天飞机运营的改进方案。尽管该研究并没有直接指向航天飞行操作合同以及联合空间联盟对航天飞机的管理和私营化，但是评价所产生的影响是明确的：NASA需要继续监督管理航天飞行。这一研究清楚地表明航天飞机在某种意义上还不可能是商业运载工具。因此，这和前面提到的美国已有的经验相比，给航天飞机本身的定位带来了一系列的问题，这些问题将严重影响私营化的过程。
第三，NASA在美国政府的支持下一直在致力于航天飞机改进和完善的研究和实验工作，尤其是在哥伦比亚号失事以后，尝试研制各种新型的飞行器来取代现有的航天飞机，其目的一是满足日益增长的对航天飞机应用的要求，二是为了避免和消除航天飞机的各种应用性弊端。新一代航天飞机应更便宜、功能更强大和具有更优良的安全性能。这些要求较为突出地反映在1994年开始的X－33项目以及2002年开始的“航天发射倡议”(SLI)和X－37计划上。所有这些计划和项目的实施，其本质目的都是为了对航天飞机进行革命性的改良，实现航天飞机应用以及航天飞机商业化的技术保证。可以预料到，这些计划和项目的完成必然会直接促成航天飞机商业化的完成。
综上所述，航天飞机的商业化从论证到实现以及发展的种种规划，具有其客观的现实性，但是作为一种发射工具而言，航天飞机的商业化过程是复杂和曲折的。不过，美国在其航天飞机产业经营中的具体实践和研究为将来航天飞机商业化的实际运作和配套的理论研究打下了基础。