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新时期水库移民易地脱贫工作调研报告
党中央、国务院高度重视水库移民工作，特别是改革开放以来，国 家先后出台了一系列移民政策法规， 采取多种措施加强水库移民工作。
2006年 5月 17日，国务院出台了《关于完善大中型水库移民后期扶 持政策的意见》（国发[2006]17 号，以下简称国务院 17号文件），体 现了以工补农，以城带乡的战略思想，体现了以人为本、执政为民的 执政理念， 对于帮助水库移民脱贫致富， 促进库区和移民安置区经济 社会发展， 保障新时期水利水电事业健康发展， 构建社会主义和谐社 会具有重大而深远的意义。
最近，笔者会同州县移民部门的一些同事， 就湘西州库区如何以贯 彻实施国务院 17 号文件为契机，把生活在自然条件恶劣、自然灾害 频繁村寨的特困移民， 二次搬迁到城镇和生产生活条件较好的地方居 住发展， 并通过新一轮移民后期扶持政策的实施， 实现异地脱贫的问 题进行了专题调查研究。这次调研活动共走访 6个县、 7个乡镇、 12 个移民村， 分别召开了移民群众代表、 基层移民干部和县直相关部门 人员座谈会，参会人员 140人次，走访移民 45人，发放问卷 35 余份。
通过调研，我们认为，建设和谐稳定新库区，要以国务院 17 按照州 领导提出的以实施新的后期扶持政策为契机，号文件为指针， 移民后期扶持政策，要坚持“四个结合” ，即：要与解决移民的温饱 和扶贫开发相结合、 要与农业产业化建设相结合， 要与小城镇建设相 结合、要与智力移民工作相结合。借鉴湘西州部分地区“退人还山” 和异地脱贫的成功经验，来探索新时期移民工作的新路子。
一、实施二次搬迁，实现异地脱贫已势在必行
湘西州现有大中型水库 32座，涉淹 8 个县市、 113个乡镇、 587个 村、1405个组，共有现状农村移民人口 16 万人。大部分水库均在 1986 年以前修建，受历史因素影响，移民前期补偿标准低，生产生活十分 困难。
2007年，全州库区移民人均纯收入为 1500元，比全州农民人 均收入 2250 元少了 750元，库区绝对贫困人口 2 万余人，占移民总 数的 12.5%。库区移民生产生活现状以及与非移民差距越拉越大的现 实告诉我们，对生活在自然环境恶劣，地质灾害频繁，人口稀少，基 础设施投入过大以及后期扶持效果不明显的特困移民实施二次搬迁， 实现异地脱贫已是刻不容缓。
（一）库区生态环境恶劣，制约移民生活水平的提高。一是耕地面 积小，土地贫瘠。
2006 年的统计资料显示，全州移民人均耕地只有 0.55亩，仅为全州农民人均耕地的 50%，其中人均耕地未达到 0.5 亩 的移民有 9.16万人，人均耕地面积 0.1 亩以下的移民有 1.26万人， 并且这些耕地多属贫瘠、 低产和旱涝灾害频发之地， 土地产出不够养 家糊口。凤滩库区古丈县茶叶村马鞍子组系纯移民后靠安置组， 全组 亩，人均旱地 30亩和可开垦荒山 35人，仅有茶叶和桔园 192户 48． 仅 0.3 亩， 2006 年人均纯收入仅为 1015 元。碗米坡库区保靖县比耳 镇亚渔村原来土地肥沃，人均耕地 1.8 亩，村民生活较为富裕，是远 近有名的“女婿村” 。碗米坡电站建成蓄水发电后，全村 80%以上的 良田沃土被淹没， 移民人均耕地不足 0.14亩，60%的移民无耕地， 移 民有手无处做，有劲无处使，生活十分困难。二是生存环境恶劣，生 活极为不便。州内移民后靠安置者居多。他们原来生活在河边，土地 肥沃，生产方便， 但随着大坝建成和水位抬升，这部分移民被迫搬迁 到地处偏远且海拔较高的高寒山区，山高坡陡，环境恶劣。据摸底统 计，全州共有 26 个村、 1500多户、7000多移民居住在此类地区。由 于地处边远，饮水难、行路难、就医难、上学难、用电难和用电贵问 题就显得特别突出。
据调查统计， 全州库区共有 9.4万人饮水难， 771 个移民小组 9.2万人未通公路， 25个村未通电或用电贵。
前面提到的 马鞍子组，由于组内没有水源，每挑一担水，要走 3-4 里山路，挑几 担水就是一天， 而一旦遇上天旱， 就只能租用拉砂石的拖拉机到十几 公里之外的地方拖水喝，用移民的话说：
“干旱少雨时，我们这里的 水比油还贵”。
（二）库区自然灾害频繁，威胁着移民的生命财产安全。湘西州库 区因受自然因素和水库蓄水等人为因素的影响， 地质灾害频发。目前， 全州共有 13个移民村、 560多户、 2300多人居住在地质灾害隐患严 重的地带。凤滩库区永顺县镇溪乡、古丈县高峰乡镇溪村93 户移民
至今仍居住在滑坡体上， 400 多人的生命财产安全得不到保障。五强 溪库区泸溪县五里洲村原系泸溪县重要的商品粮和蔬菜生产基 地，全村 876户 2586人，其中 80%以上是移民。该村四面环水，自
1994年五强溪水库关闸蓄水发电以来连续 6 年遭受洪水袭击，特别 是1996年“7 ? 13”洪灾致使水位超过五里洲最高高程 3.1米,洪水给 全村带来了灭顶之灾。
移民的生命财产安全得不到有效保障， 生活苦 不堪言。
（三）库区文教事业落后，阻碍着移民的就地持续发展。2004 年
全州库情统计显示，库区 1.2 万多名适龄儿童上学困难或面临失学， 移民平均受教育年限仅为 6 .8年,文盲、半文盲占 30%以上。457个移 民村没有医务室， 645 个移民村没有通有线电视或电话。由于受教育 程度低，这些移民普遍不易接受新生事物， 农业实用技术得不到及时 推广应用，生产方式没有根本性改变。
加之地处偏远，交通极为不便， 村民与外界的交往甚少。
有的村民一辈子没有走出过山门， 也不会说 汉话。这次，我们调研组来到凤凰县长潭岗库区椿木坪村四组，因当 地移民不懂汉话， 和他们的简单交流也只能通过当地干部翻译才得以 进行。调研中，有基层干部对我们说：
“移民越不接受教育，所住的 地方也就越穷，搬到哪里都摆不脱穷根，只有让孩子上学了，有文化 了，才是真正把移民从贫苦中‘搬迁 ' 出来。”
（四）基础设施建设成本高，增加了后期扶持工作难度。移民安置 点多处在偏远山区， 移民分散居住， 建设水电路等基础设施和发展文 教卫等社会事业难度大、成本高、管理难，投资效益低。尽管十年但 由于运行成亿多元， 2 全州库区投入的基础设施建设资金高达来， 本高，管理不到位，许多工程已无法发挥其应有的作用，甚至有很多 工程因受地质灾害影响，毁了再建，建了又毁，移民后期扶持资金投 入效益低下。吉首市河溪库区铁岩村移民分散居住在水库四周山坡上， 全村主要经济收入来自生姜、 西瓜种植和网箱养鱼。
由于村里至今还 没有通公路，一到收获季节，生姜、西瓜的外运就成了老大难问题。
先是靠肩挑背扛搬出村， 再租用船只和汽车转运外销， 这样不仅增加 了运输环节和运输成本， 更重要的是错过了销售时机， 造成大量农产 品积压甚至腐烂变质， 进而影响移民的增产增收。
凤滩库区古丈县罗 依溪镇、高峰乡 10个村 6500多移民分散居住在酉水河畔的崇山峻岭 中，外出的唯一通道就是一条水路。遇到电站低水位运行期间，船只 搁浅，淤泥堆积，移民就无法出山，生产生活极为不便。要解决这十 个村的通村通寨公路问题， 古丈县交通部门的同志给我们算了一笔帐， 预计投资 2个多亿，摊到每个移民头上，人均投资 3 万多元。这么大 的投资，不仅资金无法落实，算起效益帐来，也是划不来的。不如把 这部分人口搬迁到条件较好的地方， 把有限的资金用在投资环境较好 的地区，使这部分移民彻底脱离恶劣的生存环境， 走上良性发展的轨 道。
二、实施二次搬迁，实现异地脱贫已时机成熟。
（一）国家异地脱贫政策明确。
2003年 12月31日，中共中央、 国务院出台《关于促进农民增加收入若干政策的决定》提出，对缺乏 要积极稳妥地进行生态移民和异地扶基本生存条件地区的贫困人口， 贫；
2004年 6月24日，省委、省政府《关于加快湘西地区开发的决 定》提出：“研究制定生态移民规划，对自然条件恶劣的村寨的贫困 户和自然保护核心区内的居民，实施搬迁，异地脱贫。
”2005 年，州 委、州政府结合湘西州的实际， 总结多年来退耕还林和扶贫开发实践 经验，创造性地提出了“退人还山”战略。这一系列理论和政策的出 台，为在库区实施二次搬迁、实现异地脱贫打下了坚实的理论基础， 提供了扎实的政策依据。
（二）移民二次搬迁愿望强烈。州委、州政府组织专题调研时发放 的问卷调查结果表明：
自然条件恶劣的村寨 85%以上的村民要求搬迁， 自然灾害频繁的村寨 98%的村民强烈要求搬迁， 这表明对生存条件恶 劣地区移民实施有计划的二次搬迁和易地安置， 实现异地脱贫的群众 基础已经成熟。
如古丈县罗依溪镇茶叶村马鞍子组移民多次上书州县 两级人民政府和移民部门， 并集体赴省城上访， 要求政府帮助他们二 次搬迁，为此，他们还拒绝了移民部门和建整扶贫工作队提出的投资 40 多万元架设输水管道的规划。
（三）实践证明二次搬迁可行。国家对库区移民实行后期扶持，是 满足库区贫困移民群众全面发展的需要， 是为了让广大移民群众享受 改革发展的成果。
而湘西州已有群众自发成功搬迁， 说明了二次搬迁， 异地脱贫是库区贫困移民生存和发展的客观要求， 也是可行的。
2002 年至 2003年，凤凰县长潭岗库区都里乡椿木坪村四、 五组 29 年前外 迁安置同胞的足迹，克服重重困 10 户一期后靠移民，追寻着． 难，自力举家二次搬迁到边贸重镇阿拉营镇阿拉和教场村， 在那里租 田耕种，拖板车、打临工、做生意谋生。搬迁四年来，尽管他们的生 活还赶不上当地群众和前期迁入的同乡， 但他们用自已辛勤的劳动开 创了另外一番新天地。
现阿拉村 6 组村民唐廷章兄弟， 原居住在椿木 坪村 4 组，2002年搬迁前，全家 15人，以 5 亩“雷公田”和河里捞 鱼虾为生，人均年纯收入不足 500元。2002年，他们变卖了祖业 （一 栋不足 3000元的土房子），搬迁到阿拉村， 兄弟俩在移民部门的帮助 下，学会了食用菌栽培技术，短短四年时间，就发展成为当地小有名 气的食用菌栽培大户，仅此一项，家庭年收入就达到了 25000 多元， 再加上 3 个小孩在温州打工， 每年寄回资金可达 20000余元，全家一 年总收入达到了 45000 元，人均年纯收入接近 3000元，是搬迁前的 6 倍。教场村 5 组的吴元江，原居住在椿木坪村 5 组，全家 8 口人， 搬迁前所有家当加起来不足 5000 元，自发搬迁到集镇后，靠加工扫 帚闯出了一条致富路， 2006年就实现家庭纯收入 20000 元，如今， 一家 8 口住在宽敞明亮的砖瓦房里， 日子过得红红火火。
这样的搬迁 成功典范，还有凤滩库区古丈县罗依溪镇茶叶村马鞍子组的“大撮” 和“二撮”兄弟。
10 年前，他们自发从山上搬到山下，在公路沿线 租房安家落户，并利用集镇和交通优势开起了鲜鱼馆，如今，这两兄 弟早已成为古丈县库区有名的百万富翁和纳税大户。
三、实施二次搬迁，实现异地脱贫的对策与建议 在湘西州库区实施移民二次搬迁，异地扶持脱贫工程，要坚持“群 众自愿、就近安置、量力而行、适当补助”的原则进行，为抓紧抓好 这项工作，特提出如下建议与对策。
（一）要切实加强组织领导，整合部门资源，出台配套政策。贯彻 实施国务院 17 号文件的经验告诉我们，凡是组织领导得力，部门配 合到位的县市，往往工作成效显著， 遗留问题少，工作进度快。因此， 要搞好移民二次搬迁工作， 州里和有移民二次搬迁任务的县市人民政 府都要成立高规格的领导小组，发改委、财政、扶贫、建设、林业、 农业、水利、民政、教育、劳动、科技、电力、卫生、移民、国土、 工商、税务等部门为成员单位， 在领导小组的统一领导和统筹安排下， 有项目资金来源的，要按照“渠道不乱、用途不变、各尽其能、各计 其功”的原则，实行捆绑使用；
具体在实施移民二次搬迁工程时，可 以把林业部门的退耕还林资金、发改委和扶贫部门的易地扶贫资金、 民政部门的危房改造资金及移民部门的后期扶持资金组合起来， 打捆 使用，这样资金有保障，工作也就好开展。能出台政策的，要尽可能 地出台配套优惠政策。比如，对搬迁到城镇安家落户且从事二、三产 业的移民， 可以参照国家给予下岗职工再就业的优惠办法， 在税费方 面给予减免；
对确无生产资料且无生产能力的移民， 可以纳入农村低 保范畴，做到应保尽保。
（二）要抓紧时间摸清底子，认真做好规划。首先要在贯彻实施进 号文件和对移民人口进行登记造册的基础上， [2006]17 国务院国发． 一步对特困（指绝对贫困人口）和居住在生产生活环境恶劣、地质灾 害频发地区的移民人数进行摸底调查， 因地制宜做好搬迁规划， 打好 基础。二次搬迁的确定、搬迁的程序和组织、奖励扶持政策的确定、 搬迁后的跟踪管理都要事先进行科学论证。
其次要科学地确定搬迁对 象和搬迁方式。对于搬迁对象，笔者建议以下几类人员应重点考虑：
①人均耕地少于 0.3 亩，年人均纯收入不足 667元，年粮食拥有量不 足250公斤、生存条件恶劣的特困移民；
②居住在山体滑坡地带、水 土流失严重，自然灾害频繁、生命财产安全得不到保障地区的移民；
③没有列入后期扶持直补范围， 属于淹地不淹房的农村特困移民。
对 于搬迁方式，应坚持以插花安置为主，集中安置为辅；
以就近安置为 主，远迁安置为辅，并把搬迁安置同发展农业产业化、发展劳务经济 和小城镇建设结合起来。
第三要分轻重缓急和先后顺序， 不搞一窝风 和一刀切。
有条件的村和移民户可以先行迁走， 条件尚不完全具备的 村和移民户可以待条件基本成熟后再实施搬迁。
第四要充分尊重移民 意愿。搬与不搬，搬到哪里？以什么样的方式搬迁？决定权在移民， 政府只能引导，绝对不能搞强制搬迁而引发新的不稳定因素。
（三）要突出抓好智力移民，提高人口素质。
智力移民，就是通过抓教育、培训和就业服务，大力提高移民的科 技文化素质和就业技能， 帮助缺乏生存和发展条件的移民进入城镇二 三产业就业增收， 尽快实现离农脱贫的一项系统工程。
只有突出抓好 这项工程，提高人口综合素质，增强移民发展后劲，才是移民“搬 得出、稳得住、能致富”的根本保证。湘西州要把库区移民劳务技能 培训与转移就业安置、 生产技术培训与特色产业开发、 九年制义务教 育与两年制“订单式”职业教育（即“ 9+2”教育模式）有机地结合 起来，要把劳动部门的“阳光工程” 、扶贫部门的劳动技能培训、农 业部门的 “百万中专生计划” 与移民部门的智力移民工程有机地结合 起来，通过培训移民、输出移民，实现“培训一批，就业一批，脱贫 一批，稳定一批，带动一批”的预期目标，初步形成通过智力移民工 作帮助库区贫困移民脱贫致富的长效机制。
一是要加强九年制义务教 育。要从库区娃娃抓起，通过提高受教育程度使其走出穷山恶水，谋 求富裕文明的新生活。就湘西州而言，就是要进一步整合教育资源， 搞好寄宿制学校建设， 将边远山区的适龄儿童全部集中到乡镇中小学 就读，确保他们享受免费、 优质和平等的九年制义务教育。二是大力 发展职业技术教育。
对已完成九年制义务教育阶段学业且因贫困不能 继续升学的移民子弟 （16-18 岁之间），要以市场为导向， 着力抓好库 区“9+2”订单式免费职业技术教育；
对 18岁— 45 岁的青壮年劳力， 科学设置教育培训内容，要有针对性地组织免费的中短期技能培训， 增强其就业竟争能力。
三是要认真组织实用技术培训。
要围绕库区特 色产业开发，采取“请进来、走出去、送上门”等多种形式，手把手 地教会移民一门实用技术，引导他们积极参与农业产业化开发。