摘要： 公办高校既为法人，其法人意思的形成和实现均有赖于学校内部机关，其中学校党委作为执政党基层组织，统一领导学校工作，对学校重大事项行使决策权，形成法人意思，构成公办高校法人治理结构中的决策机构，具有坚实的法理基础，是公办高校领导体制长期反复探索实践的改革经验结晶，并已为法律最终确认。探索完善基于“党委领导下的校长负责制”的公办高校法人治理结构，首要的是明确公办高校党委的法人决策机构地位，学校其它机构如校务委员会、董事会、教职工代表大会等均不成其为决策机构，同时应厘清党委决策与校长负责制、党委书记职责及学术组织职权的关系等关键问题。
关键词：公办高校；法人；决策机构；党委决策
中图分类号：G640
文献标识码：A
文章编号：1672-0717（2017）01-0033-09
一、问题的提出
自我国步入改革开放轨道，《民法通则》明确规定法人制度后，我国公办高校即明确界定为事业单位法人①。尽管事业单位涉及的法人分类问题是当下民法典总则起草过程中的争议点之一，但包括公办高校在内的事业单位所具有之法人地位并无争议②。然而，至今悬而未决的问题是，如何确定公办高校法人治理结构中的法人机关尤其是决策机构，这不仅关系到公办高校法人治理结构的理论和制度体系构建，也关系到民法典中不同类型法人之机关的设定等重大理论和实践问题，诚有必要进行深入研讨。
纵观30余年的高校管理体制改革，其核心是围绕高校的领导体制进行的。1998年制定的《高等教育法》明确规定了公办高校实行“党委领导下的校长负责制。”③就法律本质而言，公办高校的领导体制即什么是学校的决策机构④。但是，在各公办高校落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》关于建设现代大学、制定大学章程的过程中，大都回避了学校党委在法人治理结构中的法律地位问题，仅沿用通行表述将党委定义为学校的领导核心，负责统一领导学校工作，仅有少数高校章程明确规定党委为学校决策机构⑤，据说有的高校为此还发生了激烈的争论。也就是说，在实践中，如何界定党委在公办高校法人治理结构中的法律地位，尚未形成统一的认识和做法。
與此相应的是，自1990年7月以后关于公办高校决策机构的研究①，也主要是围绕党委领导的具体实现方式这一问题展开的，并因机构设置形式的差异而存在分歧。一种观点主张在学校党委之外建立全新的决策机构，并引入政府、教师、学生等多元利益主体参与决策。具体做法又有差异，有的认为“成立大学办学委员会或校务委员会，也可以建立大学董事会或理事会”作为公办高校的最高决策机构，学校党委仅是大政方针的领导并非决策机构[1]；有的主张设立以学校党委会为主导的大学委员会作为公办高校的决策机构[2]；也有的主张由学校党委常委、校务委员会主要成员、教授委员会主要成员、教职工代表大会主要成员以及教师代表、学生代表、校外代表等组成“全委会”，“全委会是在学校党委领导下的常设最高行政决策机构”[3]；更为激进者则主张由“教授委员会行使决策权。”[4]另一种观点则主张在现行党委领导体制的框架内，通过增加校内外成员，以实现更多的代表性。例如，党委“委员应包括校内外两个部分的党员”，校外党员可以由党政机构、企事业单位、所在社区的党员代表构成，校内党员应包括教授、教辅行政人员、学生、学校领导、基层学术组织负责人中的党员代表[5]。客观而论，上述观点均有一定的建设性，但都只着眼于公办高校决策机构的具体制度设计，未涉及到公办高校党委的决策机构地位，忽略了党委在公办高校法人治理结构中应有的法律地位这一前提性问题。
公办高校党委法律地位在实践和认识上的模糊，带来的直接后果是党委的行为边界不明，其中最突出的就是党委（特别是党委书记）与校长的权限划分问题。我国现实中的学校党委书记作为党委负责人与校长均具有相同的行政级别，加之存在交叉任职的情形，使得二者往往呈现出一种平行状态[6]。这不仅在法律地位上极易产生模糊甚至错误的认识，而且在实际工作中可能产生摩擦和冲突，由此给学校工作和发展带来严重的影响。
因此，在“党委领导下的校长负责制”这一法定框架内，探索完善具有中国特色的公办高校法人治理结构②，首要问题就是应当在公办高校大学章程中明确学校党委的决策机构地位。
二、党委决策的法理基础
依照《民法通则》和《高等教育法》的规定，我国公办高校为独立法人③。而法人，无论是人的集合还是财产的集合，其运行有赖于内部机关，需要形成自身的独立意思，执行自身的各项事务，只有通过机关，法人才能成为法律主体，形成统一的意思，参与法律交往[7]。公办高校既为法人，其意思的形成和实现均有赖于学校内部机关，以形成完善的法人治理结构。
秉承法人权力分立与制约的法理，虽然各国法人治理结构的具体实践各有不同，但是法人治理一般由三要素构成：一是法人意思的形成，二是法人意思的实现，三是对法人行为的监督，由此法人治理结构一般包括三类机关，分别是决策机构、执行机关和监督机关。其中，决策机构直接对法人财产的出资人负责，是法人内部的最高权力机关，其依职权做出决议形成法人意思，但并不亲自去实施这些决议④；执行机关对内向决策机构负责，对外代表法人，负责具体实现和执行法人意思；监督机关则负责对法人意思的形成和实现进行监督，以约束决策机构和执行机关的权力。法人治理结构充分体现了分权、制约和平衡的法律理念，也是法人获得完整而独立法律人格的前提，其中决策机构位于最高层级，其设置是前提性的，而执行机关从属于决策机构并对决策机构负责。
我国公办高校作为事业单位法人，由国家出资举办，学校通过其管理层具体组织人才培养、科学研究和社会服务。在这一关系中，学校举办方与管理层也可能存在利益诉求上的不一致，为确保实现公办高校的既定目的事业，避免学校管理层的不当行为损害学校的利益，实现权力的有效制约与平衡，客观上需要建立健全法人治理结构，其中决策机构是首要的。