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报告显示,“铁路检察工作人员所有待遇都是按照铁路职工配备,与国家意义上的公务员没有任何干系。‘端谁家饭碗,给谁家干活’行业观念强烈,一切唯铁路利益是从。”
最高检铁检厅原厅长陈振东向《中国新闻周刊》表示,“由于铁路公检法都属于铁路企业,存在的最大问题是不能秉公办案,公检法三家都听铁路企业的,制约与监督不复存在”。
在陈振东看来,此种管理体制下另一严重弊端是不同的铁路局,对同类案件的适用标准不一致,导致对同一类型犯罪立案标准差别很大。同样是盗窃案,在上海立案标准定得很高,而在江西就可能很低。
方向仍未明朗
据陈振东介绍,整个铁路两院一共只有7000人,其中铁路检察院3000多人,铁路法院不到4000人,“照理说,改革并不难,脱离企业保障其独立性并不需要太多钱”。
但实际中却面临诸多难题。陈安回忆说,“铁路司法改革讨论多年,对于脱离企业没有分歧,但脱离之后归谁管却各有说法。”
据陈安回忆,争议围绕三种方案进行:一个最彻底的方案是全部撤销,哪里有案子就由哪里办;第二种思路是,公检法都拿出来,统一由中央一个部门垂直领导;第三种思路则是保留机构,但都交给地方管理。这种思路被称为“吃地方的饭,干条条的事”。
对于争议,2000年前后中央发文明确规定:企业不办政法,应将其整体纳入司法机关。
近年,中央进一步明确铁路两院交给地方。虽然给出了改革方向,争议却未平息。最大的难题仍然是:交给谁?怎么交?
据了解,全国现有17个铁路运输检察分院,59个铁路运输基层检察院,遍布全国25个省、自治区,4个直辖市。在全国34个省份( 4个直辖市、23个省、5个自治区,2个特别行政区) 中,改革后没有铁路检察运输分院的省10个、直辖市2个;改革后“一管一”的检察运输分院3个;改革后“一管二”的检察运输分院8个;只一个基层铁路检察运输院的省份7个。
“问题就在这里。对铁检而言,是将各分院以及下属的基层院都整体交给分院所在地,还是各自交给所在地?比如上海铁路局下辖一个分院在上海,四个基层院分别在上海、江苏、安徽和浙江,如何交给地方就成为问题。”陈安说。
铁检系统有关人员认为,属地管理“解决了‘身份和吃饭’问题,未解决‘如何干工作’问题,出现了‘吃东家的饭,干西家的活’的现象。”
以杭州铁路运输检察院为例,进行属地管理后将划归当地管辖,浙江省人民检察院要承担杭州铁路运输检察院人员管理和检务保障的领导责任,但在案件管辖上仍维持原有的跨区域现状,案件的管理及二审等具体工作要继续向上海铁路运输分院请示,导致管人与管事分离的状态。
这种现象被铁检系统内部人士形象得称为,原先是“吃错了饭”,现在则是“干错了活”。
由于中央文件未给出具体操作办法,有人提出将铁检下交到市县才是属地管理,这种观点被最高人民检察院铁检厅厅长阎敏才认为是“不符合铁检管理规律,也给当前改革平添了许多矛盾”。
在阎敏才看来,如交给市县,这项改革将涉及有铁检的29个省、市、自治区下属的市县财政、编制、组织部门,经费保障、人事管理、管辖分工等方面可能产生新的大量矛盾。阎敏才认为,“如此改革难免引发停滞与折腾”,弊端亦包括影响铁路安全与司法公正等问题。
与此同时,铁路两院改制后由哪一级人大产生,对哪一级人大负责也被提上讨论日程。
陈安认为,上述问题在铁路两院的改制中都存在,因此尽管人员不多,转制工作却相当复杂。
今年3月,作为全国政协委员,负责联系铁检工作的甄贞考虑到由于改革滞后导致的干警出现情绪问题,影响到工作,曾专门提交“关于加快推进铁路司法管理体制改革工作步伐的提案”,她认为改革必须加快,停滞只会给改革带来更多的难题。
在争议改革具体做法的同时,一些新的思路也被提出来。
2008年1月16日至26日,中国铁路运输检察代表团一行12人在时任最高人民检察院铁检厅副厅长唐宝森率领下,赴俄罗斯和哈萨克斯坦就两国交通运输检察院的情况进行了专门考察和访问。据唐介绍,俄罗斯交通运输检察院兼管铁路、水上、航空和海关四个经济领域,实施法律监督,有利于法律统一贯彻实施,有利于打击犯罪。
前苏联施行的交通运输检察院曾一度被撤销,普京执政期间重新着手恢复该制度。并于2006年重新确定在总检察院直接领导下的两级交通运输检察院垂直领导体制。
陈振东告诉《中国新闻周刊》,上世纪90年代,时任最高法院院长肖扬曾准备统一审理交通方面的案件,设置最高人民法院交通运输法院。对应地,最高人民检察院设置交通运输检察院。但此事最终未能实行。★