[摘要]我国要在2012年实现财政性教育经费占国内生产总值4％的目标，对于大部分地方政府来说是有困难的，其主要原因在于地方政府的财权小而事权大、财政收入占国内生产总值比重偏低、财政支出结构不合理。为此，需要中央政府适当降低财政集中度，赋予地方政府更大的财权，并完善中央对地方的财政转移支付政策；需要将非税收入、国有企业利润的大部分一并纳入政府公共预算以提高政府财政能力；需要规范地方政府的财政收支行为，切实贯彻落实教育优先发展战略。
[关键词]财政性教育经费 地方财政 国内生产总值 投入比例
[中图分类号]G526.7 [文献标识码]A [文章编号]1005—5843(2011)05—0047—05
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出到2012年我国的财政性教育经费要达到国内生产总值(下文简称GDP)的4％，这是自1993年《中国教育改革和发展纲要》首次提出财政性教育经费占GDP4％的目标后，历经近20年后终于确定了一个时间表，表明了党和政府对于落实教育优先发展战略和深化教育改革的决心。那么，要真正实现这一目标，我们目前的距离有多大，困难有多少，怎么顺利实现目标?这需要我们进行认真的分析和思考。
一、地方财政性教育经费增长的前景分析
在我国目前的财政分权体制下，发展教育事业的重心在地方政府，地方政府的财政能力是影响GDP4％目标的关键。笔者以2008年教育经费统计数据和2009年国民经济统计数据为依据，计算出各省、市、自治区要达到GDP4％目标的财政支出状况(见表1)。表l中“地方财政性教育经费达GDP4％”是指在目前中央与地方共同分担财政性教育经费的情况下，地方政府所应负担的部分，而不是用地方GDP直接乘以4％。北京市能够从中央财政获得较多经费，所以它的财政性教育负担相对小很多。除北京市外，所有的省、市、自治区都需要在2009年的基础上增加教育事业的支出，增幅在10％以内的有上海、新疆，增幅在13～20％的有12个省、市、自治区，增幅在20％以上的有16个省、市、自治区，增幅最高的河北、河南分别达到38，34％、41.02％。如果从教育经费占财政支出的比重来看，除北京、上海、新疆外，其他的省、市、自治区均超过30％，其中超过40％的有15个，超过50％的有5个，最高的河南甚至达到61.19％。尽管部分省、市、自治区，尤其是西部省区可以从中央财政得到转移支付资金，但这样的增幅和支出比例对地方政府而言是不可执行的，地方政府的财政经费还要用于其他方面，像科学技术、文化体育、社会保障和就业、医疗卫生等公共事业。例如，从体现社会公平和稳定的社会保障支出来看，我国各地的社会保障支出明显不足，只停留在低水平的基本保障上，发达国家目前的比重一般为40％左右，大多数发展中国家也都维持在10％左右，而目前我国地方政府的社会保障支出占财政支出的平均比重只维持在7％左右，大大低于发达市场经济国家，甚至低于发展中国家的平均水平。可见，在当前的财政体制下，要求各省、市、自治区按GDP的4％对教育进行投入是有困难的，即使做到了，大部分地方政府将不得不大幅度地减少其他社会事业支出，进而引发其他社会公共领域的财政经费问题。
二、地方财政性教育经费投入不足的主要原因
从全国来看，2012年财政性教育经费达到GDP的4％是有可能的，毕竟2009年这一比例已经达到了GDP的3.59％，经过2～3年的努力是可以实现4％的目标的。问题的关键是，在现行教育财政体制下，地方政府财政性教育经费负担偏重，严重挤占地方财政份额。也就是说，中央政府可以顺利实现4％的目标，而地方政府会困难重重。导致这样的局面，主要在于以下原因。
1.中央和地方的财权和事权不对等，地方政府财权过小、事权偏大
从中央和地方财政收入比例来看，在实施分税制改革以前，地方财政收入大多数年份占全国财政收入的比例均在70％以上，而在1994年实行分税制改革之后，这一比例突然降至44.3％。从图1可见，自实施分税制改革后，地方政府的财政收入所占比例除1996年、1997年、1998年这三年达到50％外，之后的几年该比例基本上都在50％以下，2008年这一比例仅为46.7％，表明中央财政收入比例已经超过了地方财政收入比例，中央财政收入处于集权状态。
从中央和地方财政支出比例来看，地方财政支出占全国财政支出比例由1980年的45.7％，逐渐增加到2008年的78.7％，而且20多年来一直维持在70％左右，而中央财政支出的比例却一直维持在30％左右(见图2)。
通过分税制改革，中央集中了大量的财政收入，约占财政总收入的50～60％，与此同时，中央和地方的支出划分几乎没有发生显著变化，这说明我国的财权上收至中央政府的同时，事权却不断下放至地方政府。2008年，全国财政性教育经费10449亿元，其中，地方9468亿元，占财政性教育经费经费总量的91％。具体到基础教育，尽管基础教育拨款属于各级政府共同的职能，西方国家中央财政的负担比例仍然很高，其中，法国、意大利和墨西哥等国家中央财政性拨款比例高达70％以上。而我国，在社会收益最明显的小学义务教育投入方面，80％以上的财政投入由地方财政负担，中央对小学义务教育投入的比例不足20％0。可见，财权上收的同时并没有相应的上调事权，给地方政府造成了沉重的财政压力。
2.财政收入占GDP比例偏低直接导致地方政府财政性教育经费总量偏少
我国财政性教育经费占GDP的比重多年来徘徊在3％左右，不仅大大落后于发达国家(OECD国家平均水平为5％左右)，而且落后于中等收入国家(WEI国家平均水平为4％)0。不少学者认为财政收入占GDP比例偏低是影响我国财政性教育经费占GDP比例一直达不到4％的主要原因。从全国来看，2010年全国财政收入超过8.3万亿元，比上年增加了14 526亿元，增长21.3％。当年GDP为397 983亿元，比上年增长10.3％，而财政收入占GDP的21％不到。就地方而言，2009年全国地方财政收入仅占GDP的9.09％，其中，最低的河南省仅占GDP的5，81％、最高的北京市也只占GDP的17，08％。财政部教科文司司长赵路认为，财政性教育经费目标至今没有实现的一个重要原因在于国家的财政收入占GDP的比重偏低，这就制约了国家拿出更多的钱投入教育等社会各项公益事业的比例。全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康也认为，即使按全口径财政收入计算，国家财政收入占GDP的比重也就30％左右，低于发达国家40～50％的水平，而且还低于发展中国家平均35％这样一个比重。显然，政府财力不足，特别是地方政府
财力匮乏直接影响到财政性教育经费的投入力度。
3.地方政府的财政偏好挤占了地方财政性教育经费投入
偏好是经济学领域常用的一个概念，它指的是对某种货物、事件或项目的喜好，在程度上高于对另一种或多种其他货物的喜好。我国财政分权体制的实施使地方政府成为独立自主的利益实体。在财权上，地方政府拥有一定的税种以保证自有收入，并根据其偏好在事权范围内分配财力。一方面，政府官员自身很可能在资源配置上产生逐利行为。另～方面，地方政府的财政行为可能会仅仅从局部利益出发，而忽视全国性的公共利益。在“一切以经济建设为中心”的政策导向下，地方财政支出过多地投向基础设施等经济建设性支出，而忽视了科教文卫等民生性支出，出现了地方财政“支出优序”——生产性公共支出过剩，而民生性公共支出缺乏的尴尬局面。《教育法》规定的“各级政府教育财政拨款的增长应高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生平均公用经费逐步增长”，即体现教育优先发展的“三个增长”，在不少地方仍然没有完全实现。2005～2008年，分别有11、12、2、4个省份没有做到预算内教育拨款(不含城市教育费附加)增长速度高于财政经常性收入增长速度，分别有23、18、6、15个省份出现预算内教育经费支出占财政总支出的比例下降现象。在财政能力有限的条件下，地方政府对于经济建设的财政偏好，不可避免地将应该或应当投向教育上的经费挪用于经济领域，这也部分地导致地方财政性教育经费不足。
三、提高地方财政性教育经费投入水平的举措
可以这样说，实现财政性教育经费达到GDP4％的主要困难在地方政府，基于前文的现状与原因分析，笔者认为，可以通过以下措施确保地方政府增加对教育的投入，并最终与中央政府共同按期实现GDP4％的财政性教育经费支出目标。
1.明晰中央和地方的财权和事权，完善中央财政转移支付政策
首先，要通过深化财税体制改革，建立财权事权相匹配的体制，加强地方政府提供包括教育在内的公共服务能力。针对地方政府级次多、“三农”问题突出、转移支付链条过长等具体情况，通过降低中央与地方共享税比例、降低地方税收“基数”、完善地方税收体系等措施，提高、优化地方财政收入结构，适当降低中央财政集中度，将其占全国财政收入比重控制在50％以下，确保地方政府行使职权、履行职责的财力需求。其次，在中央财政转移支付方面也要切实体现公平、效率原则。转移支付的一大功能就是实现财政均等化，通过转移支付使得财政能力较弱的地方政府仍然可以向本地居民提供基本的公共产品和服务。目前的财政转移支付主要包括税收返还、一般性转移支付和特殊转移支付三种方式。税收返还使得经济越发达的地区所获得税收返还就越多，形成“马太效应”；专项转移支付往往都需要地方政府的配套资金，这对地方特别是中西部地区造成了压力，因为这类地区往往拿不出配套资金，使得这类地区要么四处举债，要么放弃专项补助；同时，由于缺乏有效的转移支付资金约束和监管机制，转移支付被挪作他用的情况经常发生。为此，有研究者指出，现有的财政分权和转移支付政策对地方政府教育投入努力程度的影响是负向的。所以，要进一步明确各级政府的事权与支出责任，调整优化转移支付结构，增加一般性转移支付规模，完善一般性转移支付制度；也要加强对地方在转移支付的投向问题上进行合理的监督和规范，保证地方财政资金在基础教育、医疗卫生、社会保障等重要领域的投入力度。
2.改进财税征收政策，提高财政收入占GDP的比重
应该说，分税制财政体制改革，初步规范了政府间的财政分配关系，中央财政收入所占比例明显提高。但以前财政包干制形成的顽疾仍然存在，产生了大量的预算外、体制外收入。2005年，地方财政预算外收入与预算内收入之比仍高达0.333：1，如果加上制度外收入，此比例会更高。可见，我国政府性收入中除一般预算收入外，还包括行政事业性收费、政府性基金收入、土地出让金收入、社会保险金收人等非税收入，这部分收入应当一并计入政府的一般预算收入。同时，我国还有另外一大笔收入没有得到有效的监管，即国有企业的盈利部分。据财政部发布的数据显示，全国国有企业2010年实现利润19 870.6亿元，同比增长37.9％，根据有关规定，国有企业只需要拿出5％左右的上缴“红利”，约为440亿元。按国际惯例，上市公司股东分红比例为税后可分配利润的30～40％之间，国有资本向国家上缴盈利普遍高于这个水平，英国盈利较好的企业上缴盈利相当于其税后利润的70～80％。亚洲开发银行在《2010亚洲发展展望更新》一文中建议，中国应通过再分配将国有企业利润更多地用于社会开支。据亚行统计，目前中国在教育、卫生、社保等公共方面的开支仅相当于GDP的6％，而发达国家的这一比重高达28％。显而易见，只要我们将制度外收入、非税收入纳入政府一般预算，将国有企业的大部分利润上缴国库并统一放到公共预算，中央和地方的财政收入会得到大幅提高，全国财政收入占GDP的比重也会相应提高，中央和地方政府也就有更多的财力投入到教育事业上，同时还不会出现教育支出占政府公共支出比例大幅度增加的状况，也不影响政府在其他公共领域的支出。
3.规范地方政府行为，切实贯彻落实教育优先发展战略
首先，增强财政透明度，规范地方政府财政收支行为。财政分权以来，我国地方政府预算外和制度外收入日益增加。经济越发达，预算对地方政府的约束程度越低。约束的降低导致了地方政府支出随意性的增强。因此，要实行预算内外资金统筹，深化公共财政支出改革，把游离于财政预算之外的其他资金切实管起来，统一预算、编制、管理。其次，改革地方政府政绩考核方式，将民生事业作为重要考核内容。一直以来，GDP增长是考核地方官员政绩的主要指标，由于教育是一个需要较长时间才能见成效的事业，回报周期长，可度量与可观察性差，地方政府往往没有兴趣将地方财政更多地投入到教育中去。近年来，虽然“以GDP增长为主的政绩观”已经受到越来越多的指责，但是一些地方政府注重GDP增长而忽视公共服务的问题并未完全改观。因此，需要将发展教育事业的数量和质量指标纳入干部政绩考核体系中，并明确规定，地方政府本级财政支出中教育支出应达到国家有关政策规定。唯有这样，才能促使地方政府按时实现财政性教育投入占GDP4％的目标。
(责任编辑：刘新才)