摘要：在对农村和农村环境保护的内涵进行界定的基础上，指出农村环境保护法是有关防治农村环境污染和生态破坏，保护、改善和建设农村环境的各种法律规范或法律表现形式的总和。农村环境保护法规的内容主要包括：防治农村环境污染和生态破坏，发展生态农业和农村绿色能源，建设环境优美村镇、生态村镇，实行农村环境综合整治法律。
关键词：农村；农村环境；农村环境保护法；农村环境保护法的规制领域
中图分类号：D922.601 文献标识码：A 文章编号：1671－0169(2008)06－0001－06
2008年7月24日，国务院召开了新中国成立以来首次全国农村环境保护会议，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强出席并讲话，会议对今后全国的农村环境保护工作做了全局性、整体性部署。从此，我国的农村环境保护工作开始进入到一个新的历史发展阶段。
农村环境保护法广义上是指有关农村环境保护法律规范或法律规范性文件的总称，它包括农村环境保护内容的宪法、法律、法规、部委规章、地方法规、地方政府规章，以及具有法律规范性的环保标准和环保规划。农村环境保护法不仅形式多样，而且内容丰富，农村环境保护法律规制的主要领域实际上是农村环境保护法规定的主要内容。农村环境保护法是开展农村环境保护工作、加强农村环境保护管理的依据和保障，明确农村环境保护法律规制的主要领域，对于健全农村环境保护法律体系，全面加强农村环境保护法制建设，有效防治农村环境和生态破坏，促进资源节约型、环境友好型、生态文明型新农村的建设及农村社会经济的可持续发展，具有重要的意义和作用。
一、农村环境保护法适用的范围
要明确农村环境保护法的适用范围和规制领域，首先应该对农村、农村环境保护有一个基本的认识。如果对农村、农村环境保护的概念、内涵理解不同，对农村环境保护法的适用范围和规制领域就会有差别。
(一)对农村内涵的理解及其界定
关于什么是农村，主要存在如下不同的理解。
1、认为除了城市就是农村。其研究范式是“城、乡二分法”。在城、乡二分中，以城市为中心或以城市为标准来确定农村的范围，如果对于城市、乡村的概念和范围理解不同，则农村的概念和范围也不同。这种分类法会产生一些问题，因为作为行政区的城市与“城市化的城市”是有区别的。另外，如果把整个区域简单、机械地划分为城乡二元结构，很容易将一些荒凉、原始的自然生态区域如沙漠等视为农村，从而扩大农村和农村环境保护的范围。对于这类地域，如果我们按照“新农村”或“优美村庄”的要求去进行建设和开展环境保护，将会付出沉重而不必要的代价。因此，应该将区域分为城市、乡村和自然区三种形态或更多的形态，当然城市、农村、自然区这三者是密不可分的。
2、认为从事农业生产的区域就是农村。其研究范式是“工业、农业二分法”。如果对于农业、工业的概念和范围理解不同，则农村的概念和范围也不同。这种分类法也会产生一些问题，例如，农业是大农业(包括农、林、渔、牧、副等)还是小农业(即主要指种植业)?农作物、林草、鱼、牲畜等农产品加工业算不算农业?按照《简明社会科学词典》的解释，农业是“利用动植物自身的生长机能，采取人工培育和管理的方法以取得产品的物质生产部门。分为种植业和畜牧业两个部门”，“在我国农村人民公社，农业有时是农、林、牧、副、渔五业的总称”。一般认为，农业是指以土地、水面、草场、山林为主要生产资料的产业群的总称；农业是其生产过程受自然资源制约的产业，是第二、三产业的基础产业，居民生存的原产业，农民的主产业。《农业法》(1993年7月2日通过，2002年12月28日修订)第二条规定：“本法所称农业，是指种植业、林业、畜牧业和渔业等产业，包括与其直接相关的产前、产中、产后服务。”显然从事大农业、小农业和农产品加工业的农业生产区域与农村范围是很不一样的。另外，随着农业的现代化，传统农业将逐步变为现代农业或“农业工业”，与之相适应，作为农业活动场所的农村也会发生很大的变化。
3、认为农民居住或生存发展的区域就是农村。其研究范式是“市民(城市人)、农民(乡下人)二分法”。如果对于市民、农民的概念和范围理解不同，则农村的概念和范围也不同。这种分类法也会产生一些问题，例如，农民是一种身份还是一种分工?是指原有的户籍身份还是指现行的从业身份?按照《简明科学词典》的解释，农民是指“除农业工人外，直接从事农业生产的劳动者……在社会主义社会，对农业的社会主义改造完成后，农民的绝大多数成为集体农民；也有一部分转变成为社会国营农场的工人。农业工人属于工人阶级的范畴”。一般认为，目前中国社会中的农民是指中国自20世纪50年代实行严格的户籍管理制度后，与城市居民形成对称的二元国民中的一种群体，主要指户口登记中的身份即农村户口中的人，非指自然意义上居住在农村并从事种植、养殖业的农业劳动者。目前，即使是正在城市从事工业生产的农村户口中的人仍然只能称“农民工”，而不能称为“市民”或工人，而拥有城市户口的城市人即使正在农村从事农业生产仍然是拥有城市户口的城市人。显然，城市不会因为大量“乡下人”的涌入或成为大量农民工的活动场所而转变为农村，农村也不会因为一些城市人进入或城里人“务农”而转变为城市。
目前农村虽然是一个使用频率很高的常用词，但《辞源(合订本)》(商务印书馆1989年版)有农民、农业的解释，却没有农村的解释；《辞海(上卷)》(上海辞书出版社1978年版)有农业、农民的解释，也没有农村的解释。目前党和国家的政策法律文件虽然经常提到“三农”即农业、农村和农民这三个概念，但现行法律基本没有对“农村”这一概念的定义或法律解释。根据《村庄和集镇规划建设管理条例》(1993年5月7日公布)第三条的规定：“本条例所称村庄，是指农村村民居住和从事各种生产的聚居点。本条例所称集镇，是指乡、民族乡人民政府所在地和经县级人民政府确认由集市发展而成的作为农村一定区域经济、文化和生活服务中心的非建制镇。本条例所称村庄、集镇规划区，是指村庄、集镇建成区和因村庄、集镇建设及发展需要实行规划控制的区域。村庄、集镇规划区的具体范围，在村庄、集镇总体规划中划定。”但是，该条例没有“农村”的定义。自2008年1月1日起施行的《城乡规划法》(2007年10月28日颁布)的第二条虽然提到“本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”，但是该法没有城乡、城市、镇、乡和村庄的定义或名词解释，更没有“农村”的定义。这给我们精确确定农村环境保护法的适用范围及其规制的内容范围，无疑带来了不少困难。
尽管我国政策法律文件没有关于“农村”的法
律定义，但是“农村”作为家喻户晓的日常用语却是不争的事实。笔者认为，在论及农村环境保护法时，可以将中国农村的大体范围界定如下：农村是以从事农业生产为主的农民为主要部分的人们作为其聚居地和经常生产场所的区域。这个概念包括如下含义：
1、农村是一种区域，是一种区域景观，是一种既不同于城市区域又不同于自然区域的区域或区域景观。城市的主要表现形式是直辖市市区、城市市区和建制镇的镇区(具体范围由相应的规划区确定)；自然区的主要表现形式是江河湖海、森林、草原、沙漠、冰山雪原、崇山峻岭；农村的主要表现形式是村庄、集镇(非建制镇)和其他农民居住点及其经常生产场所(具体范围由相应的规划区确定)，从这个意义上也可以将农村视为各种集镇、村庄和其他农民居住点及其经常生产场所的总称或总和。农村是一种块状立体区域，它以农民聚居、生活社交的集镇、村庄和其他农民居住点为主体，以农民经常生产的耕地(林地、牧地)为基础，以包围、流经或穿越它们的大气、河流、农渠、道路、管网线路等自然和人为条件为支撑。农村可以包括集镇等不属于城市范畴的非建制镇，但不包括建制镇和其他城市。农村可以包括作为牧民聚居地的牧村、作为渔民聚居地的渔村、作为猎人聚居地的猎村，但不宜包括作为牧民放牧的大草原、作为渔民捕鱼的江河湖泊海洋、作为猎人捕猎的崇山峻岭森林。
2、农村以农业为主、农民为主、集体所有土地为主。农村与农民、农业是具有内在联系但又有所区别的三个概念，应该从“三农问题”的角度认识中国农村的性质和特点。农村是一种区域，农民是一种人或人的一种职业、身份，农村人口的主要部分是农民，但在农村生活和工作的也有城市居民、干部和工人等其他非农民。农村是一种区域，农业是一种产业或一种经济活动，作为农村人口主要部分的农民主要从事农业生产(主要指种植业、养殖业、畜牧业)，但他们在以农为主时也可以从事加工业、商业、旅游业、副业等非农业活动。农村的主要土地是耕地(含林地、草地)、农民住宅地和乡村集体用地，即农村土地主要是集体所有土地，但是农村也有少量作为企业用地和农民使用的国有土地。农民、农业生产和集体所有土地的特点决定，农村拥有一定规模的区域空间和人口数量，但其规模和人口要远小(少)于城市；虽然作为各种集镇和村庄的总和的农村总人口和总面积可能大于各城市的总人口和总面积。
3、农村主要是作为以农民为主要部分的人们的聚居区域、生活社交区域和经常劳作区域，农村(无论是单个村庄和集镇，或者是作为各种集镇和村庄的总和的农村)是一个可变的地域景观，是一个处于变化中的区域和概念，应该从农村城市化、农业现代化和农民迁居自由化的发展趋势来认识中国农村的性质和特点。全世界所有的国家原来都是农业国，发达国家花了二三百年的时间才将农业国变成了工业国，它们大都走的是使农民破产的历程。中国整个农业问题的出路就是减少农民，降低农业在整个国民经济中的比例，而从一个农业国变成一个真正的工业国，估计最后八亿农民中的90％都要变成非农民。随着城市化、工业化、城乡一体化和其他现代化进程的发展，某个村庄和集镇可能会缩小、扩大、消失或转变为城镇，作为各种集镇和村庄的总和的农村其总面积会缩小，总人口会减少。
(二)对农村环境和农村环境保护法的界定
从上述农村概念出发，我们可以将农村环境界定如下；农村环境是指在农村范围内影响人们生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括农村范围内的大气、水域、耕地、林地、草地、矿藏、野生生物、生活区设施和生产区设施等。农村环境不是某种单个环境介质(如水、大气、森林等)，它是由多种单个环境介质组成的区域环境。在农村环境中既有人工生态系统也有天然生态系统。农民经常活动的耕地(林地、草地)是基础性的农村环境要素，村庄和集镇建筑设施是核心的农村环境要素，包围、流经或穿越它们的大气、河流、农渠、道路、管网线路等自然和人为物质条件是支撑性的农村环境要素。农村环境与农业环境既有联系也有区别，笔者主张今后应该多采用农村环境的概念，普及农村环境保护的意识，因为农村环境的提法或概念比农业环境的提法或概念有较强的科学性、确定性、适用性和生命力。
我们可以进一步作出如下界定：(1)农村环境保护是指防治农村环境污染和生态破坏，保护、改善和建设农村环境的各种活动。(2)农村环境保护法是有关防治农村环境污染和生态破坏，保护、改善和建设农村环境的各种法律规范或法律表现形式的总和。农村环境保护和农村环境保护法与农业环境和农业环境保护法既有联系也有区别，必须从保护农民利益、可持续发展农业、建设新农村的高度，从解决“三农问题”的深度来认识农村环境保护和农村环境保护法的重要意义和作用。上述农村环境保护法的定义，实际上已经指明了它的大致适用范围(包括适地范围、适事范围和适人范围)，即适用于农村、与农村环境保护有关的活动以及在农村从事与农村环境保护有关的活动的人。在明确农村环境保护法的大致适用范围的情况下，我们可以进一步确定农村环境保护法规的主要内容，它们包括但不限于“防治农村环境污染和生态破坏，发展生态农业和农村绿色能源，建设环境优美村镇、生态村镇，实行农村环境综合整治”等方面。
二、农村环境保护法规的主要内容
农村环境保护法律规制的主要领域可以用农村环境保护法规的主要内容来表示。
(一)防治农村环境污染的法律规定
1、防治农村饮用水源污染、保护农村饮用水源的法律规定。我国早在1959年就颁布了《生活饮用水卫生规程》。2006年8月30日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议并原则通过了《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》，2007年7月国家发改委和水利部发布了《全国农村饮水安全工程示范县建设管理办法》和《县级农村饮水安全工程“十一五”规划指南》，规定了保护农村饮用水源、防治农村饮用水源污染的具体政策和措施。2008年修订的《水污染防治法》从四个方面加强了饮用水的法律保护：在立法目的部分(第一条)，增加了“保障饮用水安全”的目标；在指导原则部分(第三条)，提出要“优先保护饮用水水源”；在结构上增设了“饮用水水源保护”专章，即第五章共10个条款，主要规定了饮用水保护区划、禁设排污口、禁止或者限制含磷洗涤剂等措施；在罚则部分的第七十五条和第八十一条加重了危害饮用水行为的处罚，从而将“保护饮用水安全”放在了重要位置。目前正在征求意见的《饮用水水源污染防治管理条例》(征求意见稿，2007年11月13日)对饮用水源保护制度作了具体规定。该条例明确了地方政府饮用水水源污染防治的责任，建立了饮用水水源污染防治的规划制度、饮用
水水源环境管理评估制度、饮用水水源保护生态补偿机制，完善饮用水水源保护区制度、饮用水水源污染防治应急预警机制；并参照集中式饮用水水源保护区的管理规定，明确有关分散式饮用水水源的管理的原则性规定。
2、防治农村土壤污染的法律规定。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确提出，要“以防治土壤污染为重点，加强农村环境保护”，并要求开展全国土壤污染状况调查和超标耕地综合治理，抓紧拟订有关土壤污染方面的法律法规草案。目前我国《环境保护法》(1989年)、《水污染防治法》(2008年修订)、《土地管理法》(2004年)及其《实施条例》(1999年)等法律法规已有防治土壤污染的零散规定，一些防治环境污染的一般性法律措施与制度原则上也适用于农村土壤污染防治。国家环境保护部于2008年6月6日发布了《关于加强土壤污染防治工作的意见》(环发[2008]48号)，对土地防治的重要性、指导思想、基本原则、主要目标、重点领域和工作措施等作了具体规定。
3、防治畜禽、水产养殖污染的法律规定。为了防治畜禽养殖污染，我国《农业法》、《固体废物污染环境防治法》、《畜牧法》等法律作出了一系列规定。《水污染防治法》(2008年2月28日修订)规定：“国家支持畜禽养殖场、养殖小区建设畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施。畜禽养殖场、养殖小区应当保证其畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施正常运转，保证污水达标排放，防止污染水环境……从事水产养殖应当保护水域生态环境，科学确定养殖密度，合理投饵和使用药物，防止污染水环境。”国家环境保护总局还制定了《畜禽养殖污染防治管理办法》(2001年5月8日公布)和《畜禽养殖业污染物排放标准》(2001年12月28日发布)等部门规章和标准，其中《畜禽养殖污染防治管理办法》规定了一系列防治畜禽养殖污染的措施和法律制度。
4、防治工业企业污染特别是乡镇企业污染的法律规定。早在上个世纪80年代初乡镇工业兴起时我国就已经意识到了乡镇企业污染农村环境问题，相继制定了《关于加强乡镇、街道企业环境管理的规定》(1984年9月)、《关于加强乡镇企业环境保护工作的规定》(1997年3月)等法律政策文件。我国现行农村环境保护法已经含有大量规制乡镇企业污染的内容，有关防治工业企业污染的法律法规原则上也适用于位于农村的企业。根据《乡镇企业法》(1996年lO月29日公布)的规定，乡镇企业应当依法合理开发和使用自然资源，遵守有关环境保护的法律、法规，按照国家产业政策，在当地人民政府的统一指导下，采取措施，积极发展无污染、少污染和低资源消耗的企业，切实防治环境污染和生态破坏，保护和改善环境。乡镇企业不得采用或者使用国家明令禁止的严重污染环境的生产工艺和设备；不得生产和经营国家明令禁止的严重污染环境的产品。
5、防治农药化肥等面源污染的法律规定。为了控制农药化肥等分散性、面源性的污染，我国相继制定了《环境保护法》、《农业法》、《水污染防治法》等法律法规，要求加强农药和化肥环境安全管理，推广高效、低毒和低残留化学农药，禁止在蔬菜、水果、粮食、茶叶和中药材生产中使用高毒、高残留农药；防止不合理使用化肥、农药、农膜和污灌带来的面源污染。为了加强对农药生产、经营和使用的监督管理，保护农业、林业生产和生态环境，维护人畜安全，我国先后制定了《农药管理条例》(1997年发布，2001年11月29日修订)、《农药限制使用管理规定》(2002年)、《农药生产管理办法》(2004年)等专门法规、规章，规定了我国农药污染防治法监督管理体制、农药生产许可制度和农药登记制度，并对农药经营准入限制以及农药生产、经营、使用的污染防治作了具体规定。
(二)防治农村环境破坏与建设农村生态的法律
农村环境破坏主要指农村的水土流失、土地沙化退化、林草植被破坏、湿地和生物多样性减少等现象。农村环境保护不仅要防治农村环境破坏，而且要保护和建设农村生态。农村生态建设是环境保护工作的重要组成部分，是改善区域环境质量的重要措施。
1、防治农村环境破坏的法律规定。《环境保护法》、《水土保持法》、《防沙治沙法》、《野生动物保护法》、《森林法》、《草原法》、《水法》等法律中有关防治环境破坏的规定，原则上都适用于防治农村环境破坏。目前我国农村环境保护法突出防治水土流失、防沙治沙、防治土地退化、防治森林草原植被减少，强调遏制新的人为生态破坏，依据《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》加强农村开发建设项目的环境影响评价制度和“三同时”制度；采取有效措施，加强对外来有害入侵物种、转基因生物和病原微生物的环境安全管理。
2、农村生态保护和建设的法律规定。有关农村生态保护和建设的政策和法律规范主要体现在《农业法》(1993年7月通过，2002年12月修订)、《城乡规划法》(2007年10月28日通过)和《国家环境保护总局关于加强农村生态环境保护工作的若干意见》(1999年11月)之中。《全国生态环境建设规划》(1998年)和《全国生态环境保护纲要》(2000年)这两个文件初步划定了我国生态保护和建设的大致范围。有关法律政策文件要求：以保护和恢复生态系统功能为重点，以生态功能保护区、生态脆弱区的建设和保育为主体，重视保护农村植被，加强村庄绿化、庭院绿化、通道绿化、农田防护林建设和林业重点工程建设；加强生态示范区、农村生态功能区、生态园区建设管理；制定和推行农村生态补偿政策，重视流域上下游之间、资源开发与生态保护之间、自然保护区内外的生态补偿，建立遗传资源获取与惠益共享机制，建立矿山生态环境恢复治理保证金制度。
3、发展生态农业和绿色能源的法律规定。生态农业的一个基本要求是合理利用和节约利用各种自然资源。农村作为农业人口的居住场所，在地域上直接处于农业环境当中，农村环境的这一地域特点反映在法律上，就是在农村环境法制建设中，与合理开发利用农业自然资源和保护生态环境有关的内容占据重要地位。我国《农业法》等法律政策文件强调采取措施发展生态农业，调整、优化农业和农村经济结构，推进农业产业化经营和循环经济，发展农业科技和农业清洁技术，促进农业机械化和信息化，提高农业综合生产能力。我国已经制定《有机食品认证管理办法》、《有机食品国家标准》以及良好农业规范国家标准和认证实施规则。要求积极开展国家有机食品生产基地创建工作，推动有机食品的产业化发展，加强对无公害、绿色、有机农产品生产基地的环境监管；发展节水农业，建设节水农业示范基地，提高水资源利用效率和农业生产能力。《节约能源法》(1997年11月)和《可再生能源法》(2005年3月)等法律政策文件已经规
定了若干保障农村能源供给、发展农村绿色能源、防治农村能源污染的措施，要求优化农村能源结构和能源配置，合理开发和利用水能、沼气、太阳能、风能等可再生能源和清洁能源，把农村污染治理和废弃物资源化利用同发展清洁能源结合起来。
4、建设优美村镇、生态村镇的法律规定。1999年，国家环境保护总局发布的《关于加强农村生态环境保护工作的若干意见》，提出了“创建生态文明村镇”、创建“环境优美城镇(村镇)”或“环境保护先进城镇(村镇)”的任务和措施，要求“积极开展生态乡、生态镇和生态村的建设”，强调“小城镇和村镇庄环境整治是农村生态环境保护的重点”。2000年，中共中央、国务院发布了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，决定在全国开发创建文明小城镇的活动。2005年，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》对包括优美村镇、生态村镇建设内容的新农村建设作出了一系列政策规定。《城乡规划法》(2007年)、《村庄和集镇规划建设管理条例》(1993年)等法律法规对建设环境优美村镇和生态村镇作了某些规定。根据《村庄和集镇规划建设管理条例》，村庄、集镇规划建设管理，应当坚持合理布局、节约用地的原则，全面规划，正确引导，依靠群众，自力更生，因地制宜，量力而行，逐步建设，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。任何单位和个人都应当维护村容镇貌和环境卫生，妥善处理粪堆、垃圾堆、柴草堆，养护树木花草，美化环境。任何单位和个人都有义务保护村庄、集镇内的文物古迹、古树名木和风景名胜等设施。《国家级生态村创建标准(试行)》(2006年)要求国家级生态村应该做到：制定符合区域环境规划总体要求的生态村建设规划；村庄建设与当地自然景观、历史文化协调；村容整洁，村域范围无乱搭乱建及随地乱扔垃圾现象，管理有序；村内宅边、路旁等适宜树木生长的地方应当植树；空气质量好，无违法焚烧秸秆垃圾等现象。
5、其他有关农村环境保护的法律规定。目前我国农村环境保护正在向农村环境综合整治的方向发展，即采用经济的、行政的、技术的和法律的各种手段，运用市场的、政府的、社会的各种调整机制，实现对农村环境的全面、有效保护。体现在法律上，就是农村保护法律内容的多样化。一是建立健全农村环境保护规划的法律制度，用法律规制农村环境保护规划的制定与实施。农村环境保护规划包括全国农村环境保护规划、地方政府农村环境保护规划以及集镇和村庄的环境保护规划等类型。规划应按照全面建设资源节约型、环境友好型和生态文明型新农村(包括集镇和村庄)的总体目标要求，统筹规划新农村建设过程中的农村环境保护工作，确定农村环境保护的总体目标与重点任务，并根据各时期的经济发展水平确定各阶段的分段目标和任务，优先解决影响面大、矛盾突出的问题。二是建立健全农村环境保护管理体制和组织机构，提高农村环境保护监督管理效果。三是确认和保障农民的环境权、知情权和参与权，推动农民参与农村环境保护的监督管理，形成农村环境保护的强大动力。四是建立健全排污许可证制度、环境影响评价制度、农业清洁生产促进制度、农业环保责任制度、农村生态环境综合治理定量考核制度等各种农村环境保护的法律制度，加大农村环境监督执法力度，依法查处违法行为，将农村环境保护纳入法治的轨道。
(责任编辑：周振新 朱 蓓)