主任，教授，博士生导师，兼任国务院学位委员会学科评议组法学组成员、中国法理学会常务理事、北京市法理学会副会长、中国社会科学院法学研究所特聘研究员。发表过多篇具有影响力的学术文章，著有《法理要论》、《义务先定论》等书。
即将召开的十八届四中全会把“依法治国”定为主题，引起一片注目。在“依法治国”高调回归之际，本刊记者有幸邀请到中央党校政法教研部主任张恒山教授，就该主题加以论述。
张恒山认为，十八届四中全会以“依法治国”为主题，是有背景和原因的。党领导改革开放三十多年来，在经济建设上取得了巨大成就，然而前几十年的建设，主要偏重于经济建设。在经济很落后的情况下，强调发展生产力、注重经济建设是很有必要的，但在经济发展到一定程度的时候，加强法治建设对整个社会显得至关重要。因为法治建设强调的是公平正义：公平正义地分配机会、公平正义地分配利益、公平正义地解决矛盾。在经济社会发展到一定程度，人们利益纷争比较多的时候，强调公平正义具有更重要的意义。
“在传统观念中存在这样一个不当取向：当强调一点的时候，容易不计其余。本来在经济建设的同时应当推进法治建设，但我们地方的许多领导干部只重视经济建设，不重视法治建设，就形成三十年来我们社会发展中‘重经济，轻法治’这样一轻一重的局面”，对此，张恒山表示，“四中全会专门就法治建设做出决定，表现了我们党中央对此问题的高度重视，同时也表现了中央想通过党的决议的形式，来推动中下层干部高度重视这个问题。强调法治表现了我们在社会发展中追求富裕的同时，也要追求公平正义。”
另外，以往我们强调党的领导，但对党的领导和党的领导方式并没有做严格区分。以往我们讲在改革开放中必须坚持党的领导，这并没有错。但随着改革开放的推进，社会利益群体和社会多层利益的分化，社会矛盾越来越复杂，仅仅讲党的领导已经不够，现在一定要强调改进党的领导方式。而党在新时代的领导方式就是依法执政，它是依法治国的一个重要内容。
所以十八届四中全会以法治为主题，是和十八届三中全会的决定有连贯性的。在全面推进深化改革的同时，要推进治理体系和治理能力的现代化。而治理体系和治理能力的现代化，其中很重要的就是制度建设以及依照制度来进行处理政务事务，所以整体上属于依法治国和依法执政的内容，它是适应一个时代需要而进行的一个重大问题的研究。围绕这个问题作出决议，实际上意味着党对依法治国的问题有着更深入的认识。
客观地看待我国法治建设
张恒山认为，我国法治建设目前由农耕文明向商工文明过渡，是一个正在进行中的建设工程。西方由农耕文明向商工文明过渡是从1500年开始的，包括他们法治和文化的准备，到现在已经500年左右时间。我国由农耕文明向政治文明转型是从辛亥革命开始，到中华人民共和国建国时期，用三十多年时间使政治制度正式定型。但是相关理性、人本价值观和其它一系列文化方面的准备都没有，其他制度建构的理论思考也没有，这个时候进行法治建设，法的基本理论不健全。我国长期沿用的是传统的苏联分析实证主义法学理论，这对我国商工文明建设非常不利。
另一方面，我国从农耕文明向商工文明转型过渡中，面临着一个非常特殊的问题，就是党和国家政权的关系，这一直是我国政治制度的大弱项。在关于党的制度和国家制度方面，世界上先行完成文明转型的国家已经解决了这个问题：党在政权之外，通过普选进入政权执政，但是这不是永久化的。但是我国在毛泽东时代构建了党和国一体的制度，同其他国家完全不一样。一方面国家需要党的领导，另一方面党如何领导？党和国家政权怎么结合？它的理论准备不足，实践中表现与宪法体制不协调，这个状况怎么解决？这些问题直到现在都没有进行普遍讨论，这是我国政治改革的一个难题，也是法治的一个难题。
当然，我国在特殊的历史背景下进行法治建设，若用西方完善的法治眼光来看，我们国家法治发展相当不完善。但，我们应当在特定历史背景下看我们的成就和缺陷，既要看到我们和西方完善制度之间的差距，又要看到我们改革开放30多年来得到的巨大成就。西方国家的法治建设进行了500多年，而我国如果从1949年开始算，才进行了60多年，在人类历史的长河中60年实在太短，根本解决不了太多问题。但若是从文明转型的实践来看，新中国制度定型到现在才60多年时间，改革开放到现在才30多年。应该充分肯定我们法治的进步，只有这样才有信心，我的文明是不断推进的，但是文明推进需要时间，一朝一夕建成法治社会根本就不可能。
从法治的发展历程来看，我国13亿人当中至少有12亿多人保留着农耕文明的观念，多数群体自己对法治不是那么重视。进入城市的农民虽然成为市民，可是脑子里的观念还是农耕制度文明观念，他们希望法律约束别人而不是约束自己，这也决定了我们法治建设的困难。另外，我们的党政干部大多数是上辈或这辈从农村来的，农村根深蒂固的是农耕文明的思想，想改变这种文化，在这代人根本不可能。所以我国的法治建设任重而道远，对待我国的法治要看到成就，又不能过于心切。我们存在很多问题是必然的，但不能因为这些问题就否定党执政的成就，任何一个党执政来进行法治建设都要一段时间。我们要客观地站在特定的历史时空里，来看待法治建设的成就和缺陷。
张恒山这样总结我国的法治建设，过去三十年，我们党法治建设的成就在立法方面比较突出，体现在我们社会的法律体系已经形成，以《宪法》为主干的七大部门法都有了相对完整的体系。另外，我们已经形成了以《宪法》为主导的基本政治制度构架，和以人民代表大会为根本制度的社会主义基本制度。最后，我们在推进依法行政和司法公正这一系列工作中也取得很大成效，社会法制观念也有了很大提升。但同时我们法治建设的不足也不能被忽视，党组织的守法问题、司法不独立、法制宣传教育的不到位等都应该被我们重视。
党组织不守法是最大挑战
“我国依法治国面临的最大的挑战是党组织系统的守法问题”，张恒山说。1981年《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中首次提出，党要在宪法和法律范围内进行活动；从十二大以后的历次党章都强调，党要在宪法和法律范围内进行活动；《宪法》第五条第二款规定也包括中共作为政党组织，要遵守宪法和法律。所以党组织要守法没有任何理论问题，但在现实中党组织的守法问题却并不尽如人意。在地方上许多党政第一领导的观念没有解决，封建社会，即农耕文明的政治法律意识就包括权大于法的观念。另外，从五十年代以来，主要是在大跃进中形成“党委领导一切”的领导体制，这个观念在文化大革命中进一步得到强化。党委是所有机构至上的一个机构，领导一切。这使许多人错误地认为党委可以不受法律约束。
所以我国在法治建设上就留下一个空白，即党组织的守法问题。如果党组织不守法怎么办？直到现在都没有相应解决办法。比如说地方党委做出一个违反法律的决议或决定，而且被政府执行了，老百姓要诉讼的话，只能诉政府却不能诉党委。也就是说，党委不是一个可诉的法律主体 ，这就导致地方各级党委实际上都是凌驾法律之上、超越司法追究的一个组织机构。在这种背景下，地方党组织许多领导人没有守法的意识，这就成法治建设中一个最大的难题。党组织系统是我们社会主义改革开放建设中一个核心性领导组织， 而我们讲法治，恰恰这个组织系统不守法律，这就成一个大笑话了。
张恒山认为要解决这个难题，办法只有一个，就是把党章的规定、《宪法》的规定付诸落实，让党组织成为一个可诉的主体。如果党委组织做出违反法律的决议决定，人民群众应该有权利到司法机关去诉党委组织，像诉行政机构一样，这样才能确保党组织违法了就要承担责任。我国目前是通过行政诉讼方式迫使行政机构去重视法律 ，但迫使党组织机构重视法律的机制直至目前都没有建立起来。
司法独立至关重要
“围绕党组织的守法问题，司法一定要有独立的地位。若想要党组织变成可诉的主体，司法追究很重要”，张恒山一再强调司法独立的重要性，“司法机关行使法定职权不能听命于地方党组织的命令和指示，党组织绝对不能干预司法机构具体案件的处理，这两个是相关的。”
放在一个国家的法律体系中来看，司法独立是一个至关重要的机制。许多国家没有民主，法制也不是很健全的时候，首先实行司法独立，这是一个很重要的机制建设，是政府行政机构以及其他机构不敢随便违法的保证。无论这个国家机构的权力有多大，在法院独立进行具体案件的审判的时候，每个案件败诉都要赔偿，这就使得政府机构不得不反思自己的行为，不得不去考虑它在行政事务处理过程中要遵守法律。所以司法的独立，实际上是从另外一个方面促使行政机构以及其他机构去遵守法律至关重要的一套机制。当其他机构可以干预司法的时候，这些机构就敢违反法律，因为违反法律不受司法追究。而能不能遵守法律最终的一个标志就是违反法律要不要承担司法责任，会不会受到司法追究。凡是不承担司法责任的，实际上都是超越法律之外的，所以司法独立是一个国家法治的首要机制。
我国的司法不独立，一方面就是长期习惯按照领导的意志、指示和讲话去执政，去处理事务，当有法律同时又有领导人的讲话时，同时领导人讲话和法律发生冲突时，没有人按照法律去做，而是优先按照领导人意志去做。这是我国在现在的社会管理实践及干部意识中，普遍存在的一个认识和习惯性做法。有法律不按法律办事，法律即便形成一个很完整的体系，也是没有什么价值的。所以我们现在讲法律，很重要的就是强调法律的执行，各级党政干部一定优先把法律规则放在首位，当领导人讲话和法律规则发生冲突时，领导干部一定要有一个意识：要优先遵循法律，而非优先遵循领导人讲话，不管这个领导人地位有多高，权力有多大，他的讲话不能超越法律。但目前这点在我们全党还没有形成共识，没有形成习惯性做法。
很多党政干部都会有一个疑问：司法独立是不是意味着不要党的领导？其实根本不是的。在我国讲司法独立，讲依法独立地行使职权，前提是依法。而依法所依的法，恰恰是党和人民代表共同制定的，既体现党的意志也体现人民的共同意志。所以只要司法机构依照这个法，就是体现党的意志和党的领导。关于这点，习近平总书记在纪念宪法三十周年的讲话，以及2013年在中央政治局第四次集体学习会议上的讲话上都讲得很清楚，法既体现党的意志，也体现人民的意志，是党的意志和人民的意志的结合。所以司法机构的独立是一个地位问题，依法是工作的依据问题，只要依法就是体现党的领导。相反，地方机构以及地方各级党委机构干预司法机构的具体案件的处理，不是体现党的领导，而是违反党的领导。因为它违反整个法律，也就是违反中央领导制定的法律，实际上是违背中央领导的。所以在推进法治建设方面，确保司法机构独立的地位，确保依法行使职权，是我们后面要进一步着力推进的一项工作，也是依法治国要重点解决的问题之一。
从机构上来说，党委、政府、人大，甚至政协都可以干预司法，而现在又出现了一种新形式，就是舆论干预。尤其我们最高院一度倡导司法要注重社会效果和政治效果，社会舆论来了，也就必须要顺应，所以媒体干预司法也成了我们一个全新的现象。比如有的地方法院认为这个人不该判死刑，但舆论一致认为要判死刑，结果法院在上诉时就判死刑，这是非常荒唐的做法。这样的司法不独立会导致司法不公正，使得司法不能按照既定法律精神原则加以贯彻执行。
我们现在处于社会转型阶段，从农耕文明向商工文明转型过程中实际上是三种文化的相互缠斗，一种是传统农耕文明的文化，一种是现在商工文明的法治文化，还有一种是带有计划经济色彩的法治文化。现今中国大部分人所拥有的是农耕文明的政治法律文化，非常腐朽落后，甚至带有野蛮性质，报复性非常严重。比如一个杀人犯出现了以后， 舆论一致呼吁要处以死刑，法院其实要考虑各种各样的情节，按照现代法治文明的精神，能不判死刑尽量不判死刑，国家尽量少判死刑以体现政权的仁慈。舆论一定要让国家机关判死刑，这是舆论的残忍。法院体现现代文明精神，就体现现代法治文化精神。而舆论反映群众的要求，这些群众恰恰是抱着浓厚的农耕法律文化色彩的，适应这种要求，反映出的好像是人民意见，其实是一种落后文化的表现。
我们社会在转型中，舆论媒体表达的观念有很多属于落后群众的观念，可能不注意的话，宣传出来的就是我们农耕文明落后的法治文化。媒体可以报道情况，但司法案件事实一定要坐实了，不能道听途说，不然会引起社会舆论的误导，对整个法治是没有好处的。
法治宣传教育要改进
我国普法宣传教育已经取得了很大成就，但总的来看还存在很多问题。我国普法教育注重于法律知识的教育，而实际上对于人民群众，要点不是法律知识，而是法律观念。法律观念是指由法律基本理论观念、原则构成的一些关于法律的认知状态，把法的基本观念，比如法怎么来的、它的价值观、追求的公平正义的含义和道德的一些基本关系等等讲清楚，就会让人明白，守法是必要的，而且对每个人都是有利的。“我们现在讲法律都是讲的恶狠狠的，好像法律都是统治者给臣民发布的命令，这样越讲民众越不愿遵守”，张恒山认为普法宣传应“晓之以理”。
所以现在对法律有一些基本观念要改变，当代讲的法是一种契约意义上的法，即人民相互之间的约定及人民和执政者之间的约定。在约的基础上讲法，才能体现人民的意志，也体现人民意志和国家意志的统一，所以我们法治宣传教育基本观念要重新调整，这也是我国法治要解决的大问题。
另外，在我国的法治建设中，整个法治的理论观念也要做一个革命性的改造，我国现在还在普遍推行“法是统治阶级意志的体现”这个理念。“各个高校的教科书还在讲这个理念，我们法学界的许多著名学者还在讲这个观念，这是对我们法治建设最具有破坏性的一种观念”，张恒山说对法的宣传一定要回到契约论上来。法是人民的协议，法也是人民和执政者的协议，它体现的是人民的意志和党的意志的合一。关于法的基本观念从根本上不改变，它就会带来一系列制度上的错误、实践行为的错误。党政干部认为统治阶级是掌权者，就认为法是掌权者的意志，所以现在大量的法律，尤其是政府部门的行政立法，典型地体现统治阶级的意志。只体现管理部门的意志，不去征求人民群众的意见，这种观念不改变的话，会带来实践上的很多误区。现在社会上读过书有知识的大部分人都接受的是“法是统治阶级意志论”的观念，这对当代法治建设绝对是破坏性的。
法治宣传教育最终目的在于形成民众的法治观念，目前我国民众的法治观念需要进一步提升。我国正在由农耕文明向商工文明转型，传统的农耕文明是以农业生产为主的文明，老百姓生活在小圈子里面，靠感情调节相互关系，相互之间的习惯规则就可以解决这些问题，不重视法律，也不需要重视法律 。而现在是陌生人社会，大范围的交换打破原有的乡村社会，使人们走入城市，各地人汇集在城市共同生活，不靠规则是绝对不行的。伴随着改革开放，工业化建设的同时就是城市化，大批的农民进入城市，但他们自身带来的却是农耕文明的法律意识，完全不具备商工文明所需的现代法治观念。
现代法治观念的形成一靠宣传教育，二是政府带头守法，还有第三点也很重要，促使民众法治观念形成，一定要强调严格执法。凡是法律规定的，政府该执行的一定要执行： 闯红灯的一定要惩罚，包括行人自行车闯红灯就一定要惩罚，这样才能形成交通秩序；违反食品卫生规定，用地沟油或有毒的添加剂，执法部门查到了一定要在法律规定范围内给予重罚。通过重罚让人知道，违法是要付出代价的。这样才能促使人们守法。
最后，张恒山说，一个国家不管是人民还是执政者，要追求的是三个基础性的东西或者叫三大价值目标，即社会有序、民众富裕和更高的公平正义。这三个全都实现了，一个国家整体治理才算是比较好的，才算是进入现代制度文明国家的行列。法治其实就是在围绕着公平正义的基础上建设起来的，所有法律都要体现公平正义，实现法治实际上就是使整个社会体现公平正义。只有体现公平正义，内部人民群众才会对国家的治理感到满意，从而增强人民群众的爱国心，在国际上全面提升我国的文明形象。