[摘要]回顾新中国成立60年民办教育的发展历程,经历了四个不同的发展阶段:新中国成立初期私立学校的消失、20世纪80年代民办教育的复苏和规范化管理、20世纪90年代民办教育独立的办学体系的形成、2000年来民办教育法制化发展轨道的迈入。60年来(特别是改革开放30年来),民办教育的另类存在形成了我国教育的多元办学体系,改变了计划经济时代所形成的单一的受教育方式,给中国的教育改革探索提供了新的办学思路和新的办学理念,教育的服务意识得到增强,随之而来的是人们的受教育观经历了前所未有的嬗变。展望未来,民办教育自身困境的突破有待于政府角色的转变,给予民办教育完全的办学自治权。
[关键词]民办教育发展历史变迁
[作者简介]张雪蓉(1966- ),女,福建周宁人,南京邮电大学人文与社会科学学院,教授,博士,主要从事中国近现代教育史研究。(江苏南京210046)
[课题项目]本文系江苏省教育厅高校哲学社会科学研究项目“改革开放30年中国教育变迁研究”的研究成果之一。(项目编号:08SJD8800038)
[中图分类号]G522.74[文献标识码]A[文章编号]1004-3985(2009)30-0016-04
民办教育在我国有悠久的历史,无论是我们熟悉的孔子的私学,还是宋代的书院,抑或近代的教会学校,都构成了我国古代、近现代教育不可分割的重要组成部分,积累了丰富的办学经验。新中国成立后,民办私立学校在社会主义的公有化改造中逐渐消失,直到1978年改革开放得以重新恢复和快速发展。60年来,民办教育的消失和发展繁荣,深刻影响着我国教育事业的发展。因此,回顾和总结60年民办教育的发展历程、办学经验,非常有意义。而如何在快速发展之后继续发挥民办教育不可分割的教育主体作用,也是一个值得我们反思的问题。
一、私学发达及在新中国成立初期的消失
在传统社会,私学与官学构成互补的教育体系,而且兴旺发达,形成了我国教育十分悠久的历史传统,其办学成绩和影响力甚至在某些阶段超过官学许多,这一格局一直持续到新中国成立。据新中国成立前的统计数据显示①,教会和私人办学的数量甚至占据了现代中国教育的半壁江山。这一大规模存在的私立学校,对中国的文化教育的发达产生了十分重要的作用:第一,私学的发达推动了我国学术文化的发展。不论是春秋战国时期的百家争鸣还是宋代书院、近现代的教会学校、私人办学,其办学的成绩和学术的交流都反映了私学的发达对我国文化教育发展的重要意义。第二,私学的发达,弥补了官学的不足,起到了文化普及的作用。特别是从宋代开始,各种形式的私学如村学、冬学、义学、族学、家塾、社塾、学馆、书屋、书堂、书院、村塾遍地开花,大批知识分子热心于社会教化的推导工作,在教育的平民化普及中发挥了积极的作用。第三,私学的发达,使我国的传统教育理论呈现出十分发达的局面。中国传统教育理论十分发达,多数来自于私学积累,特别是在蒙养教育和现代教育理论和实践上。
但是,私立发达的景况在新中国成立后即告一段落。新中国成立后,教育部开始有计划、有步骤地改革旧教育的课程、教材、教学方法和制度,对旧教育包括私立学校进行了社会主义改造。1950年2月20日,当时的教育部副部长钱俊瑞在全国学联扩大执委会上作《改革旧教育建设新教育》的报告并提出:“坚决地和有计划地、有步骤地改革旧教育的课程、教材、教学方法和制度。”1950年8月14日,教育部经政务院批准颁布了《私立高等学校暂行管理方法》规定,私立学校的行政权、财产权及财产所有权,均应由中国人掌握,所有高校到1952年底全部改为公立。依据这一精神,1952年教育部发出“关于接办中小学的指示”,决定自1952年下半年至1954年,将全国的私立中小学全部由政府接管,改为公办。随着这项工作的完成,民办教育在中国土地上消失。
将私立学校全部改为公立,同时取消新中国成立前外国人创办的教会大学,从而确立了教育由国家统一办理的体制。随着这项工作的完成,民办教育在中国土地上消失。这种机械模仿前苏联的做法,切断了我国教育现代化的探索之路和先进经验。中国的私学从春秋战国时期产生到书院制度的确立,积累了十分丰富的办学经验和私学教育理论,近代以西方的教会学校和私立学校为基础的私立教育,办学的成绩已十分惊人,如燕京大学、东吴大学、辅仁大学、金陵大学等,但这些学校都在新中国成立后或解散,或整合,被人为切断了私立学校走向现代化的发展之路,从此也就失去了自身发展的独立空间和价值取向。
二、改革开放30年民办教育发展的历史变迁
改革开放30年是民办教育恢复和发展的30年,也是新中国成立60年来民办教育作为一个教育体系得到真正发展的时期。30年来民办教育的复苏与发展轨迹,经历了三个重要的历史阶段:
(一)1978～1991:民办教育的复苏
随着1977年后高考的恢复和十一届三中全会后经济体制向市场经济的转变,国家政策的重大转向和社会强烈的求知热情,激励着教育事业的发展,而教育体制的垄断所造成的弊端也孕育着国家这一单一办学模式必将被打破。以1982年《宪法》对民办教育合法性的确定和1987年《关于社会力量办学的若干暂行规定》对民办教育规范化的规定为标志,民办教育迈入全面复苏和着手规范管理的阶段。1985年中共中央颁发《关于教育体制改革的决定》,其中提出“地方要鼓励和指导国有企业、社会团体和个人办学”“鼓励各民主党派、人民团体、社会组织、离退休干部和知识分子、集体经济单位和个人,遵照党和政府的方针政策,采取多种形式和办法,积极自愿地为发展教育事业贡献力量”,对地方办学、社会力量办学给予鼓励。1987年7月,国务院转发了《关于社会力量办学的若干暂行规定》,第一次明确了民办教育的性质和地位:“社会力量办学是我国教育事业的组成部分,是国家办学的补充。”在国家政策的激励下,民办教育有了显著的恢复和发展,到1991年,仅民办高校(非学历)达到450所。但总体而言,这个时期是民办教育的复苏阶段,刚刚起步。国家对民间办学的范围主要限定在文化补习和职业培训上,这在1984年教育部转发的《北京市社会力量办学试行办法》里有明确的界定:民办教育“应举办各级各类职业技术及文化补习班。其课程设置、招生对象要尽可能与在职人员培训、高等教育自学考试、教师进修和社会青年职业培训相配合”。各种冠以高校、大学之名的民办学校实际上只是自学考试助考机构。因此,就性质来说,它们还不是完全的高等学校,社会对它们的认识主要停留在业余补习、充电的理解上。
(二)20世纪90年代民办教育的空前发展
20世纪90年代民办教育的发展有重要的两个时间点,一是1992年,二是1999年。
1992年:民办教育开始进入活跃和发展的阶段。对于中国的改革开放来说,1992年是一个意义非同寻常的历史机遇。这一年,邓小平“南巡”讲话和党的十四大提出建立社会主义经济体制的目标以后,我国市场经济进入了快速发展的时期,这给民办教育培育了良好的生存发展环境。顺应市场经济体制,加快教育体制改革的步伐,形成国家办学为主,社会充分参与办学、多形式的办学模式是国家政策的一个主要的方向。1992年9月,当时的国家教委根据邓小平“南巡”讲话和十四大精神,公布了《关于加快教育改革和发展的若干意见》,其中提到:目前要特别鼓励、支持社会力量兴办以职业技术教育、基础教育、继续教育、社会文化生活教育和助学性质的高等教育为主的各类教育。接着,1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》首次明确表述了国家关于发展民办教育的“积极鼓励,大力支持,正确引导,加强管理”的十六字方针。这个方针一出台,为民办教育此后的发展确定了大胆发展的基调。在新的政策环境下,各级政府、教育行政部门和民办教育工作者,进一步解放思想,全国各地出现高涨的办学热情。据不完全统计,到1996年底,在全国各级各类民办学校中,民办幼儿园24466所,占幼儿园总数的13%;在园学生130.3902万人,占幼儿在园总数的4.8%;民办小学1453所,占总数的0.22%;民办小学在校人数46.322万人,占总数的0.34%;民办普通中学(含初中、高中、完全中学)1467所,占总数的1.83%,民办中学在校人数29.2282万人,占总数的0.58%;民办职业中学(含初中、高中)568所,占总数的5.65%,在校生12.9463万人,占总数的2.73%。在民办高等教育中,具有颁发学历文凭资格的学校21所,在校学生1.4万人,高等教育文凭考试试点机构四所,在校学生5.1353万人;其他不具有颁发学历文凭资格的民办高等教育机构1109所,其中面授的有1020所,函授的有89所,在校生108万人中,面授生57万人,函授生51万人。②我国的民办教育不仅数量大增,而且在办学类型和发展规模上出现了新的变化,不再局限于此前的补习班、培训班的规模和层次,开始扩展到学前教育、中小学教育、高等职业教育等,这标志着我国民办教育已经成为我国社会主义教育不可缺少的组成部分。
1999年:民办教育进入加速发展阶段。如果说1992年对中国人来说,是从顾虑太多、包袱太重的思想中解放出来,投入民办教育的办学热情中去的话,那么1999年高校扩招政策的推出,则使民办教育的发展进入了加速度的发展时代。1999年我国政府为了实现从精英教育向大众化教育转变的目标,开始实行高校扩招政策,随着这一政策转变,催化了积蓄于社会大众中强劲的对教育消费的需求欲望。由于政府经费投入的困难,发展民办教育成为突破教育投入瓶颈的有力举措,得到政策的扶持,从而加速了发展的步伐。1999年6月13日,国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出进一步解放思想,转变观念,积极鼓励、大力支持社会力量以多种形式办学,对此前严禁或约束的政策进行了开禁,如先前国家明文规定严厉控制社会力量举办高等教育机构,民办高等学校只能举办非学历教育等。1999年6月全国教育工作会议上重申“在发展民办教育方面可以迈出更大的步伐”,为社会力量介入普通高等学校的创办注入了强心剂。当年,各级各类民办学校继续在数量和规模上获得较大发展,据统计:有民办高等学校和教育机构1277所,在校学生共148.8万人,其中具有颁发学历文凭资格的学校增长到37所,在校学生达4.6万人:高等教育学历文凭考试试点机构370所,在校生25.8万人;非学历高等教育机构1240所,在校生118.4万人。至此,民办高等学校及非学历高等教育机构占到我国高中后教育机构总数(3182所)的39%,在校生总数(837.3l万人)的14.1%。③2001年,国务院下发文件将民办高校、民办职业高校的审批权下放到地方,进一步加大了民办高校的发展规模和速度。
随着20世纪90年代民办教育的快速发展,民办教育自身发生了诸多的新变化:第一,民办教育迈上规范化管理的轨道。国家开始制定针对民办教育规范发展的法律条文,在鼓励民办教育大发展中也对民办教育进行了规范管理。这以1997年颁布的《社会力量办学条例》为标志,民办教育逐渐被纳入国家规范化管理的道路上。第二,出现民办公助和独立学院形式。在国家政策的引导下,许多公办学校,特别是义务教育阶段的公办名校,凭借自身的优质资源,纷纷办起了民办学校,甚至一些地区的名校初中部完全转为民办。这种发展势头十分凶猛,至1998年全国已有1000所。由于名校改制,师资力量雄厚,在吸引了大量优质生源的同时,通过高额收费,学校的办学条件和教师的待遇大幅度提高,与普通的一般公立学校形成了极大的反差。公立大学的二级民办独立学院自1999年教育部批准试办第一所独立学院——浙江大学城市学院诞生以后,逐渐形成公办高校创办民办二级学院的热潮,截至2006年5月26日,根据教育部统计,全国共有独立学院317所。④独立学院在扩大高等教育规模、提高本科高等教育资源供给等方面起到了积极作用。第三,民办教育的体系渐趋完整。民办教育的体系已从第一阶段的补习性质开始向学前教育、基础教育、可以颁发学历文凭的高等教育延伸,形成拥有幼儿园、小学、中学到大学的较为完整的民办教育体系。这个事实,完全可以说明民办教育已成为中国教育的主要组成部分,我国教育达成了以政府办学为主体,社会各界参与办学的基本格局。第四,民办教育产业化的趋势明显。一些有实力的民办学校组建教育集团,进行企业经营管理,著名的如上海的协和教育集团,宁波的万里教育集团、西安的同仁教育集团、北京的南洋教育管理集团。
(三)2002年《民办教育促进法》(以下简称《促进法》)的重大突破
对于民办教育来说,2002年《促进法》的颁布是一个重要事件。它的出台,体现出对促进民办教育发展的重大突破,解决了多年困扰民办教育的几大核心问题:民办教育、民办学校的性质、地位、宗旨和作用;民办学校师生的权利和地位;产权和投资回报;民办教育中政府的管理职能和民办学校的办学行为。
首先,《促进法》明确指出民办教育事业属于公益性事业,是社会主义教育事业的组成部分。用国家立法的形式来确认我国民办教育的性质、地位,从法律上纠偏了社会上长期存在的对民办教育的错误认识和严重歧视的态度,保证民办教育的发展。
其次,《促进法》规定,民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。从法律上确立了民办学校、民办学校教师和受教育者皆和公办学校具有同等的法律地位,保障了民办学校师生与公办学校师生同等的权利。
第三,《促进法》对民办学校公益性和营利性的新诠释,维护了民办教育投资者的利益,成为最大的亮点。《促进法》明确指出,民办教育属于公益性事业,是社会主义教育事业的组成部分。同时在条文中,不再强调民办教育“不得以营利为目的”,允许举办者从办学结余中取得一定的回报。对于长期困扰民办教育办学者的产权问题,《促进法》也作出界定,民办学校对投入的各种资产及办学积累享有法人财产权,民办学校在存续期间对资产的依法管理和使用权,任何组织和个人不得侵占,不得违反法律、法规向民办教育机构收取任何费用。这是对以往政策法规的一个很大的突破,它表明国家对民办教育作为投资办学者财产管理和使用权的保护,和对投资办学取得回报的认可,尊重了投资办学者拥有自己的部分产权,并得到相应的回报的愿望,这有利于调动办学者的积极性,有利于吸引更多的社会资金来举办民办学校。
第四,规范了民办教育管理中政府的职能和民办学校的办学行为。对民办学校办学者的资历、审批、学校理事会或者董事会的职权,民办学校校长的职权、教育行政部门及有关部门的职责作出了规定,也明确了民办教育办学者、政府职能部门应当承担的法律责任。这些规定意味着教育行政部门对民办教育事业的管理必须严格依法进行,一切与法律相违背的行为都是违法的,并要承担相应的法律责任。另外,民办教育投资者和管理者也必须依法经营管理民办学校,否则也要承担相应的法律责任。这就将我国的民办教育纳入到依法执教的轨道上。
《促进法》在政策法规上的重大突破为民办学校创造了更加公平的竞争环境,使一切在法律的规范下运作,从而有利于促进民办教育的发展。
三、对我国60年民办教育发展的反思
新中国成立60年以来(实际上主要是改革开放30年来),我国民办教育的发展无疑是在中国当代教育史上写下了浓墨重彩的一笔。1978年以后,在国家经济发展、改革开放、思想解放的背景下,民办教育从数量、规模上都获得了快速的发展。在这个从无到有、从小到大的过程中,民办教育在国家的教育体制中扮演了不可忽视的角色。
就整个中国教育的格局和对人们的价值观念产生的影响来说,民办教育另类存在的意义是很大的,主要体现在:首先,形成了我国多元的办学体系。改革开放以来,民办教育从公办学校的“拾遗补缺”发展成为我国教育不可分割的组成部分,彻底打破了政府包揽办学的格局,形成了我国多元的办学体制。在这个过程中,民办教育无论在推进高等教育大众化、缓解升学压力,还是满足社会的多元选择、推动教育体制改革等方面,都做出了一定贡献。其次,民办教育的探索为中国教育的改革提供了新的思路。民办教育在办学主体、师资、资金来源上引进市场机制,给人们习以为常的计划统一集中的办学模式注入了新的活力。民办学校实行法人制度、董事会制度,体现出比公办学校更加注重办学效益和投入产出。民办教育引进市场竞争机制,形成充满活力的办学机制,对长期一成不变地运转的公立学校来说,无疑是一个极大的鞭策,有助于形成地区教育合理的竞争机制,促进了地区教育事业的发展。最后,民办教育的存在方式影响了人们的教育观念。民办教育通过走市场运作的道路,让人们认识到教育具有产业的属性,接受教育是一种投资、消费,个人通过接受教育,不仅增加了个人的文化素质和技能,而且提高和增强了劳动者在就业、工作中的收益。教育渗透了产业的气息,不再是过去观念中纯公共产品。人们逐渐学会从利益权衡中选择接受教育的方式和内容,考虑诸如“这种投资合算不合算”“会得到什么样的收益”,增强了更多对于教育效益、教育质量的意识。在这个悄然改变的过程中,市场经济的许多概念,如投资、消费、服务、质量、效益等,逐渐走入普通百姓的生活世界,为人们所熟悉、接受和认可。正是教育的多元选择,改变了计划经济时代所形成的单一的受教育观念。
30年来我国的民办教育进入了一个很好的发展时期。我们看到这些成绩的同时,也不能不正视民办教育发展中存在的困境。盘点新中国成立后(主要是改革开放30年)民办教育的发展史,民办教育因管理层政策的限制和政策的多变带来的尴尬处境主要有:
第一,没有好的生源。我国教育在招生政策安排上,一向是依据公立高校优先、民办高校最后的录取原则。每年的高考,民办高校的录取是排在第三批次,即无望进入国立重点大学、普通高校的学生才到民办大学来上学。学生生源质量难如人意,上大学勉为其难,民办大学根本无法与公办大学形成公平合理的竞争平台。这是一种起点上的不公平。政府对教育资源,主要是生源分配的政策倾斜,使民办教育失去了与公办学校进行平等竞争的可能。
第二,教师的权利得不到平等的对待。尽管法律明确规定了民办学校的教师与公办大学教师享有一样的权利,但实际上无法做到真正的平权。在具体的职称评定、科研、教学管理、人事档案管理、养老保险、医疗保险等方面,以及教育管理部门在政策执行中存在的偏见及其办学条件的制约,使得民办高校的专职教师比例、学历结构和年龄结构都存在不同程度的问题。“民办院校师资队伍的共同特点是以兼职教师为主体。在民办学校创办初期,90%以上的教师是兼职教师,有的学校甚至全部是兼职教师。即便在目前办学历史较长的西安翻译学院,其兼职教师的比例仍然达到了80%以上;在其他万人民办高校如西安外事学院和西安欧亚学院中,兼职教师的比例也占到了一半以上。”⑤截至2001年底,全国民办普通高等教育高校教职工的学历状况数据如下:博士2.19%,硕士10.82%,未授硕士博士学位2.34%,学士64.86%,研究生肄业0.75%,未授学士学位10.98%,高等学校专科毕业及本专科肄业二年以上7.68%,高等学校本专科肄业未满二年及以下0.38%。在教师年龄结构中,30岁以下和61岁以上的教职工占较大的比例。⑥这就导致人才在流动过程中,不乐意、或无奈选择民办学校。师资队伍的相对薄弱和不稳定性,影响了办学的质量和民办大学的学术含量。
第三,民办学校的毕业生遭遇社会的另眼看待。虽然我国民办教育已走过了30年的历程,为教育大众化,特别是缓解适龄青年升学压力做出了重要贡献,但是社会接受度仍然很低,受计划经济时代“国有”“公立”放心可靠的观念影响,“相当一部分家长看上了民校紧跟市场需求的专业,却不看好‘民办’二字”。⑦加上民办大学入学门槛低,导致社会对民办大学的偏见,认为民办大学的学生质量不高,不愿意录用。尽管《促进法》第三十三条明文规定:“民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待以及参加先进评选等方面享有与同级同类公办学校的受教育者同等权利。”但是用人单位还是表现出明显的歧视,民办高校的学生在待遇上无法与公办高校的学生相提并论。
第四,民办学校合理回报的界定和操作中的尴尬问题。2002年12月28日颁布的《促进法》规定,民办学校的举办者可以获得合理回报。但目前实际的情况是,许多民办学校的出资人在领取办学许可证时,却都选择了“不要求合理回报”,个中原因在于,《民办教育促进法实施条例》对合理回报作出了操作的规定,规定民办教育的出资人在领取办学许可证时必须明确是否要求取得合理回报。如果要求,就会在办学许可证上注明为“要求取得合理回报”的民办学校。这个规定不得不让民办学校面临这样的选择:出资人不要求取得合理回报的民办学校,依法享受与公办学校同等的各种免税政策,出资人要求取得合理回报的民办学校不能不面临收税的风险。在这种情况下,民办教育的出资人基于减少风险的考虑,更多选择了“不要求合理回报”。这种情况的存在,显然将《促进法》的条文置于十分尴尬的境地,也使得民办学校面对“合理回报”的进退两难。
以上种种情形显然反映出我国民办教育政策的滞后和多变性,并不利于民办学校的生存。所以,对民办教育来说,未来发展最重要的因素仍然是国家政策的合理与平稳。一是民办学校与公办学校是完全平等的,可以进行公平合理的竞争;二是政府的角色要清晰,该管的管,该放的放。这样就可以使民办教育在获得完全的办学自治权的前提下,依照社会经济发展的需要进行自我的调节,发展强大。相信民办教育同样能在已有30年办学积累的基础上,再现中国历史上私立学校的办学辉煌。
[注释]
①《中国民办教育史》(金忠明等著,中国社会科学出版社出版)一书提供的一组数据很能说明问题:1947年全国有专科以上学校207所,其中私立的79所,占38.16%。1949年全国有大专院校205所,其中私立的81所(包括外国教会所设学校),占全部高校数量的39.5%。在有些地方,私立高校数量甚至多于公立高校。比如西南地区刚解放时,公私立高校共有52所,其中公立19所,私立30所;上海市有高校40所,其中私立的30所,占75%;南京、武汉的公私立高校则是各占一半。不仅私立高校如此,私立中小学的数量也很大。据统计,1945年,中国私立中小学、职业学校共2152所,占当时学校的42.4%。据1949年12月中央人民政府召开的第一次全国教育工作会议统计,当时全国已解放的地区(除西南六省、西北三省)共有私立中等学校1467所,占中等学校总数的48%;私立中等学校学生共有36.6万余人,占学生总数的42%。仅京、津、沪、宁、武汉五个城市的统计:共有私立小学1452所,占小学总数的56%,私立小学学生30.7万余人,占44%;共有私立中等学校439所,占中等学校总数的84%,私立中等学校学生13.62万余人,占73%。到1952年,全国有私立中等学校1412所,教职员工3.4万余人,学生53.3万余人,占全国中等学校学生总数的26%强;有私立小学8925所,教职员工5.5万余人,学生160余万人,占全国小学生总数的3%强。到1949年之前,旧中国接受外国津贴的教会大学共有21所,其中受美国津贴控制的近2/3;教会小学1133所,其中受美国津贴控制的约半数。
②③金忠明,等.中国民办教育史[M].北京:中国社会科学出版社,2003:252,
260.
④教育部.独立学院名单(截止到2006-05-26)[EB/OL]..cn/c/2004-12-22/10055295636.shtml,2004-12-22.