摘 要：在日本，行政改革与自民党支配体制的变迁密切关联。在自民党内部，行政改革的推进始终与其权力结构的变化交织在一起，不仅政治家个人因表现不同而导致其权力地位的消长变化，乃至21世纪初期的邮政民营化改革进一步导致了各派阀势力的兴衰。从决策过程的视角看，行政改革持续推进了“官邸主导”型决策模式的机制化建设，但其决策效益的发挥则受多重因素的影响。行政改革对自民党社会支持基础的影响则是复杂的，面对日趋多元化的市民社会，自民党政权是难以通过行政改革来“固化”其社会支持基础的。
关键词：行政改革；自民党政权；官邸主导；日本政党
中图分类号：D5文献标识码：A文章编号：1004-2458（2018）03-0001-09
DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2018.03.001
二战后，日本自民党在长达半个多世纪的时间里持续执掌政权①，并促使国家的权力结构与决策过程带有浓厚的自民党属性，形成所谓的自民党支配体制。此种支配体制的构成要素，主要体现为自民党政权内部相对稳定的权力结构、决策过程、支持基础及战略取向。但在长期执政过程中，自民党支配体制并制并非一成不变，需要不断适应日本国家发展进程。
行政改革，是推动日本自民党支配体制变迁的最重要、最直接的制度性因素。战后，在行政管理体制需要不断适应社会经济发展形势的大背景下，数十年来，日本政府持续推进行政改革，以便提升国家综合国力并满足国内政治改革的战略需求。其中，冷战时期，日本政府曾两次设立“临时行政调查会”（1961年-1964年、1981年-1983年），3次设立“临时行政改革推进审议会”（1983年-1986年、1987年-1990年、1990年-1993年），中曾根康弘内阁在1980年代中期更是一举实现了国营铁路公社、电信电话公社和专卖公社的民营化改革（即“三大公社”民营化改革）。冷战后，桥本龙太郎内阁在1990年代中后期推行了中央省厅改革，通过省厅重组及新设内阁府等举措，强化了首相官邸的决策主导职能。21世纪初期，小泉纯一郎内阁执政期间，又推行了以道路公团及邮政公社民营化为主体的特殊法人特殊法人，是指政府举办公共事业或公益事业时，为从行政会计约束中解脱出来，依据特别法律而设置的法人。改革。
这些改革均是在自民党政权框架下完成的，对其党内权力结构、政策决定过程、社会支持基础以及国家战略取向产生了深刻影响，从而与自民党支配体制密切关联。
一、行政改革与党内权力结构
战后日本行政改革的推进，始终与自民党内部
权力结构的变化交织在一起，自民党政治家或因推进改革而强化权力基础并登上政治顶峰，或因反对改革而丧失固有权力并远离中央政治舞台。
1980年代初期，在铃木善幸内阁推动行政改革的进程中，作为自民党内竞争继任首相的热门候选人，行政管理厅长官中曾根康弘与经济企划厅长官河本敏夫二人因对行政改革的立场不同而导致结局不同。其中，中曾根竭尽全力地推进行政改革，将实施国企民营化作为重点方向，以期贯彻铃木首相提出的“不增税重建财政”方针；河本则主张通过扩大财政支出来提升经济运行的机动性，此种主张的财政赤字压力必将日趨背离铃木首相的改革方针。结果，为了完成铃木内阁的未竞事业，借助行政改革的大势驱动，中曾根依靠党内铃木派与田中派的支持而当选为继任首相。相反，河本由于逆行政改革潮流而动，距首相位置渐行渐远，最终弱化了党内权力基础并淡出了国民关注视野。
此后，在中曾根内阁实施“三大公社”民营化进程中，自民党政治家因表现不同而进一步导致其权力地位的消长变化。例如，自民党议员桥本龙太郎从政初期，历任厚生省政务次官及厚生相，曾作为一名社会保障领域的“政策通”而被国民认知。进入1980年代，桥本担任自民党行政财政调查委员会会长期间（1980年8月-1986年1月），充分利用自民党与政府之间“协调人”的角色，不断积累自身熟悉行政改革政策领域的实践经验，努力排除党内反对意见。桥本在民营化改革进程中的工作业绩被同僚赞誉道：“其业绩令人敬佩，如果没有桥本，电信电话与专卖两公社的转轨问题不可能解决”[1]。1986年7月，中曾根首相又任命桥本担任运输大臣，促使其在国营铁路公社民营化改革过程中，进一步发挥了政策协调与驾驭政局的能力。上述业绩也促使桥本龙太郎在自民党内的权力地位迅速上升，为其1996年出任首相奠定了前期基础。相反，作为自民党内“运输族”议员代表人物的加藤六月由于反对国营铁路公社民营化改革而逐渐丧失权力影响，不仅始终未能坐上运输大臣的宝座，并于1991年自民党内安倍（晋太郎）派的领袖竞争过程中，败给了持赞同改革立场的三塚博。
冷战后，在桥本龙太郎内阁执政期间，自民党在1996年众议院选举中提出行政改革的竞选承诺。1996年11月7日，第2届桥本内阁成立后，旋即又提出了以行政改革为核心的施政方针。桥本内阁大力推行行政改革，一个重要的着眼点就是为了巩固自民党的执政地位以及稳定自身的政权运营。“一方面，这是自民党利用国民对其执政经验、政策能力的信任，挽回宫泽内阁所失去的威望，提高国民支持度，从而与在野党的对抗中占据主动；另一方面也是桥本利用国民对他的官僚阅历及经验的认同，确立政治信用、展示领导才华的举措，从而达到稳定政权的目的”[2]。为了推行行政改革，1996年11月21日，桥本内阁设立了首相直属的行政改革会议，桥本首相亲自担任会长。即使是在桥本内阁之后，为确保中央省厅改革的落实成效以及持续推进改革，在2000年12月6日森喜朗内阁改组中，前首相桥本龙太郎罕见地出任行政改革特命大臣，负责中央省厅改革、规制改革、公务员制度改革等重要事项。
21世纪初期，首相小泉纯一郎高举“结构改革”旗帜，通过全力推行以特殊法人为主体的行政改革，不仅实现了内阁长期执政，也导致自民党内部的派阀政治发生重大变化。