突发事件的界定
突发事件又称为“危机事件”或“公共紧急状态”。荷兰危机管理专家罗森塔尔认为，所谓危机事件，是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下。必须对其作出关键决策的事件。欧洲人权法院认为，公共紧急状态是一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁。突发事件在美国也被称为紧急事件，美国对突发事件的定义大致可以概括为：由美国总统宣布的、在任何场合、任何情景下，在美国的任何地方发生的需联邦政府介入，提供补充性援助，以协助州和地方政府挽救生命、确保公共卫生、安全及财产或减轻、转移灾难所带来威胁的重大事件。
我国对突发事件的法律界定，始于2006年，当年1月，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，指出：突发事件又称“突发公共事件”，指突然发生，造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。突发公共事件分为四类：一是自然灾害。主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原灾害等。二是事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。三是公共卫生事件。主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。四是社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件、涉外突发事件等。“总体应急预案”按照突发事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，将突发事件分为四级：特别重大的为Ⅰ级，重大的为Ⅱ级，较大的为Ⅲ级。一般的为Ⅳ级。2007年8月30日通过的《中华人民共和国突发事件应对法》，进一步对突发事件进行了界定，指出：突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件。
突发事件已经成为现代社会生活中的一种常见现象，往往危害大、影响广，随着人们生活水平的提高，其后果越来越超过人们的承受限度，特别是对人们心理的打击更为严重。因此，加强对突发事件的应急管理，建立和完善应急机制，是最大限度减少突发事件的损失、维护最广大人民群众利益的必然要求。
突发事件应急管理的原则
以人为本，减少危害。切实履行政府的社会管理和公共服务职能，把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务，最大限度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害。现代政府已日益演变为服务的政府，评价一个政府的好坏关键是看该政府如何为社会服务。随着社会的发展，人权越来越引起人们的关注。生存权在人权中居于首要地位，常被称为第一人权或者首要人权。生存权是指人民享有人身自由权和人身安全权，即人民自由自在地生活的权利。突发事件往往牵扯到大量的人员伤亡，应急机制在决策时往往面临着人员伤亡与其他因素间的权衡与抉择，这时应该把人的生命与健康放在高于一切的位置，彻底贯彻人道主义原则。应急机制在必要时应积极寻求国际援助，加强与红十字会和世界卫生组织等国际组织的协作。
居安思危，预防为主。高度重视公共安全工作，常抓不懈，防患于未然。增强忧患意识，坚持预防与应急相结合，常态与非常态相结合，做好应对突发公共事件的各项准备工作。由于我国幅员辽阔。灾害种类较多，行政机构级别复杂，因此作为应急工作的总指挥，政府应该克服固有的“重救轻防”的危机处理思想，把危机意识贯彻到日常计划工作和管理工作之中，逐步健全公共安全管理机制，建立监测、预测、预报、预警和快速反应系统，加强专业救灾抢险队伍建设，做好救灾物资、设备的储备工作，定期开展培训和预案演练，全面提高国家和全社会的抗风险能力。同时，各级政府应当从实际出发，针对本地区可能发生的各种灾害，制订本地区紧急事件应急方案和实施计划，并且定期对各级各类应急预案升级、完善，切实做到“居安思危、预防为主”。
统一领导，分级负责。发达国家普遍设立了国家公共安全防灾减灾综合管理机构和应急事务处置机构，这些机构在预防突发事件的发生、紧急状态下的综合协调、迅速响应，培养公民防灾意识等方面发挥着重要作用。美国的突发事件应对机构可谓“层次鲜明、分工明确”，从联邦政府、州、郡到市均建立了相应的管理机构。在联邦层面，由联邦应急事务管理总署(FEMA)总管突发事件应急工作，该机构是国土安全部四大部门之一，负责指导下级政府建立应急机制、提供救灾援助、开展突发事件应急教育及相关人员的培训工作等。而州、郡、市政府电分别成立了相应的紧急救援机构，负责预案制订、现场施救、人员培训等。日本的应急组织体系由国家、都道府县、市町村三级机构构成。突发灾害事件时，将“中央防灾会议”提升至直属总理大臣的内阁府内，设置防灾担当大臣，负责应急对策的统筹规划。因此，我们必须在党中央、国务院的统一领导下，建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制，在各级党委领导下，实行行政领导责任制，充分发挥专业应急指挥机构的作用。
依法规范，加强管理。依据有关法律和行政法规，加强应急管理，维护公众的合法权益，使应对突发公共事件的工作规范化、制度化、法制化。依法规范和管理包含两个方面的意思：依法设立和依法行政。从依法设立来说，我国原来没有突发事件应急机制，必须通过权力机关立法或有行政立法权的行政机关立法才能建立。通过立法，规定应急机制的机构设置、层级、权力与责任等，以便实行统一管理，保证指挥灵便，让政令在纵向渠道能畅通无阻，以便逐级授权、依次分工、分级负责，充分发挥下级的能动性与创造性；以便权责明晰，对于责任事故行政机构与人员依法追究责任，对于绩效突出的行政机构与人员依法给予物质与精神奖励。只有这样，才能确保该机制在非常时期的权威性，才能保证畅通、高效处理突发事件。从依法行政来说，应急机制在突发事件时期必须做到主体、内容和程序都合法，由于非常时期，应急机制中枢决策系统必须拥有非常大的权限，但也必须快速通过法定的授权程序。
快速反应，协同应对。加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，建立联动协调制度，充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。
依靠科技，提高素质。加强公共安全科学研究和技术开发。采用先进的监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设施，充分发挥专家队伍和专业人员的作用，提高应对突发公共事件的科技水平和指挥
能力，避免发生次生、衍生事件；加强宣传和培训教育工作，提高公众自救、互救和应对各类突发公共事件的综合素质。
提高突发事件应急管理能力的建议
完善应急管理的体制机制。可以设立由行政首长负责的各级政府应对突发公共事件应急处理的专门议事协调机构，由涉及突发公共事件应急处理的有关部门参加，通过立法赋予其特别权力。建立从中央到地方的突发公共事件应急处理组织体系。制订突发公共事件应急处理计划。由主管部门与相关部门签订行政协定，并通过立法加以确定。加强主管部门的协调能力。并授权主管部门首长处理应急事务的应有权力。修改宪法，确立紧急状态及其宣告法律制度，在此基础上制定全国紧急状态法，明确国家实行紧急状态的条件、程序及紧急状态时权力的行使等。制定突发公共事件应急处理法、减灾基本法，并按公共卫生应急(如非典型肺炎等传染病、炭疽等)、生物恐怖威胁、环境灾害(如化学品污染、核污染等)、自然灾害(如地震、洪灾等)、供水安全、电站安全等方面，分别制定有关突发公共事件应急处理的单项法律或行政法规，或将有关法律规范体现在相关立法中。通过立法来完善由应急处理主体、紧急行政措施、应急处理法律后果等构成的应急处理机制。
提高突发事件的应急预测预警能力。在抗击2008年雪灾中，相关部门认为气象部门对单次天气过程的预报是准确的，对抗击雪灾起了重要作用。但是，对灾害性天气持续时间之长、强度之大、范围之广估计不足，尤其是可能对经济社会造成的灾害、影响，缺乏相应的预警，思想准备不足。同年5月12日14时28分。我国发生了震惊世界的四川汶川特大地震灾害，2010年4月14日早晨7时49分，青海省玉树藏族自治州玉树县发生7.1级地震。两次地震。使受灾地区人民生命财产和经济社会发展蒙受了巨大损失。而有关部门对这两次地震均没有预测到，更谈不上预警，暴露了我国突发事件预测预警能力低下的弊端。
完善应急预案。增强预案的可操作性和灵活性。据相关资料显示，全国已制订各级各类应急预案130多万件，覆盖了可以预见的各类突发事件，但是在实践中发现，有些预案的针对性、操作性不强，考虑因素不全，细化程度不够。还有些事件又增加了新的因素，或者是全新发生的事件而无预案可言。在2008年雪灾中，电力如何抢修、高速公路车辆如何分流、铁路动力车组如何配置、火车站“人潮”如何疏导，如何统一指挥、应急处置、信息发布，都需要有一套成熟的应急预案。因此，对预案要实行动态管理，不断制定、修订、完善、提高。同时实践也告诉我们，无论预案体系多么周密。都会有新情况甚至全新的事件发生，必须增强预案的灵活性，以增加现场的灵活处置能力。
增加应急处置队伍和物资设备储备。在抗击2008年雪灾中，各地各部门普遍反映缺乏应急处置所必须的专业队伍和特殊的物资设备。如停电对铁路运输造成两处“硬伤”，一是火车失去电力牵引动力，缺乏足够的内燃机车备用；二是信号灯、道岔由自动变手动，通车效率大打折扣。对于电力来说，就连高压线塔杆供应都成问题，日常的维修队伍根本无法满足这么大规模的应急抢险要求。又如在两次抗击大地震中，同样缺乏专业的救援队伍、救援设备、医疗队伍、医疗设备，以及灾民所需的帐篷和给养。要增加应急处置队伍和物资设备储备，各地区各行业要科学规划、合理布局、选择适度的标准，有互相调配、支援的机制。关键是要舍得投入，更要有“防患于未然”和“养兵千日、用兵一时”的意识，否则就难以应对越来越多越奇的突发事件。
加强突发事件的信息管理。完善信息网络建设，当危机爆发时，能向有关部门提供相关的人力资源信息、物资储备信息、财力储备信息等。最重要的是要做到相关信息发布的及时有效。要在第一时间建立起统一、权威、高效的信息管理机制，尤其是对社会的信息发布机制，这样才有利于群众了解实情，才能安定民心，共渡难关。同时也要注意信息发布的范围。一些涉及国家安全、企业商业秘密、个人隐私的信息应当选择性公布。特别要注意谣言在突发事件出现后的流传，要加大对谣言的打击力度和合法信息的传播力度。如在汶川大地震几个小时后就有辽宁大连刘某、河北廊坊刘某、山东运城张某、河南焦作曲某。编造并传播“北京将有比较强的地震”、“汶川地震系人为”等谣言。第二天。公安机关查获这些网上造谣的案件，并对4名造谣人员分别处以治安处罚或训诫，使谣言得以迅速平息。
编校：张红玲