［摘要］由于管理理念错位、制度环境缺失、体制结构不畅等诸多原因，传统的职业教育管理体制已异化为职业教育发展的体制性障碍。管理体制改革是职业教育改革的中心环节，其目标是要理顺政府、社会和学校三者的关系。职业教育的市场化是职业教育管理体制改革的价值取向，建立适应市场的管理模式，是甘肃省发展职业教育的制度保障。
［关键词］职业教育 管理体制 市场化 创新
［作者简介］刘慧明（1971- ），男，甘肃礼县人，兰州交通大学社会科学系，副教授，硕士；邵璀菊（1962－ ），女，浙江江山人，教授，硕士生导师，硕士，主要从事马克思主义哲学和思想政治教育的研究；桑维军（1947－ ），男，甘肃静宁人，教授，硕士生导师，主要从事马克思主义的中国化研究。（甘肃兰州730070）
［基金项目］本文系国家社科基金“十一五”规划（教育学科）2006年度教育部规划课题《甘肃省职业教育市场化发展战略研究》的阶段性研究成果（课题批准号：FJB060406）。
［中图分类号］G719［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2007）20-0020-03
2006年12月27日，国务院常务会议通过的《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》明确指出，大力发展职业教育是“十一五”时期我国教育发展的目标之一，要深化教育管理体制、学校管理体制和教学改革，提高教育对外开放水平。这在一定程度上表明传统的职业教育管理体制不仅不能适应市场经济发展的需要，甚至已异化为职业教育发展的体制性障碍。因此，推进职业教育体制改革，构建适应市场的管理模式已不再仅仅是理论的探讨，更是现实的需要。
一、对职业教育市场化价值取向的解读
从职业教育的历史沿革可以得知，职业教育与产业有着天然的渊源。职业教育与产业的关联性，给职业教育的市场化运作提供了客观条件。我国职业教育的根本任务，就是培养适应现代化建设需要的高技能专门人才和高素质劳动者，而工学结合、面向市场的人才培养模式也必将促进职业教育的市场化。
目前我国职业教育具有两个需求主体，一是产业部门的需求，即产业结构优化升级需要培养更多的高级技工；二是普通民众的个人需求，即社会劳动力就业需要加强技能培训。近几年我国技能型人才严重短缺与“普高热”现象，正反映了教育与这两个需求主体间的矛盾，从而使职业教育成为市场调节失灵的领域。从走新型工业化道路的需要考虑，应优先解决教育结构与技能型人才不足的矛盾，使职业教育成为教育发展的战略重点。而职业教育能否长远发展，关键在于其与社会需求贴近的紧密度，对市场的适应度以及市场的认同度。
我们认为，职业教育市场化，就是在国家的宏观调控下，发挥市场机制在教育资源配置中的基础性作用，通过劳动力市场、人才市场的供求关系，直接或间接地调节和影响职业教育的现有模式、布局、结构和人才的质量、数量，使职业教育的发展与社会需要紧密衔接。从管理层面上而言，职业教育的市场化是职业教育管理体制改革的价值取向。
二、甘肃省职业教育管理的现状及其成因分析
甘肃省职业教育大致以2000年初为分水岭，最明显的反映是各类普通中专和职校当年的报考学生数急剧下降。甘肃中等职业学校由1978年的35所，经过20世纪80年代的发展高峰，1997年达到349所，2005年已减至200余所，中等职业教育跌入低谷。目前，甘肃中等职业学校在校生校均规模仅有600多人，即使最好的中等职业学校，在校生规模也只有3000余人，远远低于教育部对示范性重点中等职业学校在校生3200人（甘肃省的要求是1600人）的要求，而有的学校在校生仅有百余人。这表明甘肃的职业教育与社会、经济的快速发展不相适应，差距较大，成了影响甘肃职业教育健康、协调、可持续发展的一个隐忧。
我们通过调研认为，近几年来，甘肃省职业教育有了很大的发展，取得了明显成绩。但从总体上看，职业教育仍然是甘肃省教育事业的薄弱环节，存在着诸如发展不平衡、地位偏低、规模偏小、体制不畅、思路模糊、体系割裂、投入不足、办学条件较差、教育资源分散、模式单一、特色不强、实力较弱、声誉不高、办学机制以及人才培养的规模、结构、质量还不能适应经济社会发展的需要等众多问题。随着市场经济的发展，甘肃省的职业教育呈下滑态势，市场化程度低，其发展现状不容乐观。究其原因，是由于观念上的错位、体制上的缺失以及教育内部的问题和教育外部的矛盾，导致了思想观念、制度环境、体制结构和培养模式滞后于形势的发展，管理体制和运行机制缺乏活力，职业学校定位不清，普遍存在重普教轻职教倾向，这严重制约和影响了职业教育的健康发展。在诸多的不利因素中，形成这种局面的一个主要原因就是管理体制不畅，统筹乏力。
长期以来，我国职业教育管理体制实行“条块结合，以块为主”的管理格局，形成的模式是谁办学、谁管理、谁受益，办学与管理合二为一。例如，我国中等职业教育主要由中等专业学校、职业高中和技工学校组成。在管理体制上，中等专业学校主要由行业或区县举办，职业高中基本上由区县举办，这两类学校统一归口教育部门管理；技工学校则主要由行业和企业办学，主要归口劳动部门实施综合管理。甘肃省沿袭了这种管理体制，职业教育分属不同的部门管理，中等专业学校、职业高中和技工学校管理体制各异。
随着经济社会发展以及政府职能的转变，这种条块分割式的管理体制已暴露出越来越多的问题。职能交叉，宏观失控，往往政出多门，难以进行统筹协调；各学校培养目标、投入、招生、收费、教学管理和评价标准、毕业生待遇等不能协调和统一，服务面窄，人才流向不合理，以致造成专业设置重复、办学质量参差不齐，教育资源浪费，部分学校办学规模小而分散，甚至出现各类学校之间的恶性竞争，影响教育的宏观效益。以甘肃省的技工学校为例，许多技工学校事实上已出现“表面上的多头管理，而实际无人管理”的局面。由于管理上缺乏统一性，在招生等方面又处于相对的“弱势”，许多学校的办学条件得不到改善，教师队伍也日趋老化。加之经济体制改革、产业结构调整等原因，部分行业和企业在转制改革中，要求学校资源剥离，学校面临自主办学和自筹资金发展的困难局面，一些学校由于长期缺乏办学经费而难以为继。
三、积极推进甘肃省职业教育管理体制改革的路径选择
职业教育管理体制即国家为保证职业教育事业顺利进行而确定的有关机构设置、隶属关系和权限划分的制度。我国现阶段的职业教育管理系统分为实体管理系统和综合管理系统。实体管理系统主要是国家统一领导下的教育部门、劳动部门、经济(业务)等部门，分别对所属学校的开办、投入、招生、毕业安置等承担直接责任，负责事业发展规划的制定、学校领导的选拔等重大问题，这一职能即形成了对所属学校的实体性管理。目前，我国职业教育还没有形成统一的综合管理系统。《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》中提出“推进职业教育管理体制改革，建立并逐步完善在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的管理体制”，这种管理体制从某种意义上讲，属于综合管理系统，这为甘肃省的职业教育管理体制改革指明了方向。
结合甘肃省的实际，我们认为，目前甘肃省职业教育管理体制创新的基本思路是：落实科学发展观，树立大职业教育观念和管理即服务的新理念，扫除制约职业教育发展的体制性障碍，改革指令式行政管理体制，按照教育与社会发展的规律，重构有利于职业教育发展的新体制；按照市场运作规律营造职业教育办学的新环境，通过体制创新，使甘肃省职业教育实现由二流教育向优质教育、由单一性领域向综合性领域、由学科型模式向技术应用型模式的跨越；大幅度地增加各级政府对职业教育的投入，大力推进职业教育战略性结构调整，进一步优化重组职业教育资源。
（一）建立职业教育联席会议制度，进一步加大政府统筹力度
1.建立省级职业教育联席会议制度，成立职业教育工作领导小组，统筹协调全省职业教育工作。由分管副省长主持，省教育、计划、劳动、人事、财政、经济、建设等政府职能部门及主要行业主管部门领导参加。通过定期召开会议，研究和解决职业教育改革发展过程中出现的新情况和新问题，通过协调教育、劳动及有关行业部门的工作，制定和落实解决问题的具体措施。政府统筹和理顺机构，是解决分割和交叉管理的重要环节。在省政府领导下，将职业教育的发展与经济社会发展、劳动就业紧密联系起来，通过各个部门间的通力协作，统筹管理、统筹解决职业教育的重大宏观政策问题。
2.管理体制改革的重点是强化甘肃省各市州政府对职业教育的统筹管理。首先，按照我国《职业教育法》的规定，职业教育发展的责任主要在地方，地方政府要根据本区域内经济社会发展，确定并管理本地职业教育的发展，所以市州职教管理体制改革的行为取向应为强化政府的宏观调控与统筹协调。其次，甘肃省目前独立设置的高等职业技术院校多数是市州举办，中等职业学校主要由市州管理，职业教育资源丰富，资源配置具有较大的回旋余地，因此市州统筹的依据应为职业教育的地方性服务目标和市行政功能的特殊性定位。最后，随着经济结构的调整，加快区域经济发展已成为甘肃省经济发展的重要趋势，职业教育与区域经济发展的联系也越来越密切。市州地域范围大小适中，城市农村兼有，三类产业并存，经济具有相当规模，对实用型人才的需求数量大、层次多，因而市州职教管理体制改革的目标应为形成市州区位优势和提高地区人力资本积累。
3.准确定位政府职能，重新划定政府与职业学校之间的管理权限和责任。深化体制改革的根本目的就是要让政府适应已经变化了的环境，从根本上改变计划经济时代对职业学校的控制模式，善于在市场经济条件下通过立法、执法、拨款和监控、信息服务、咨询等硬软两手宏观调控和引导职业学校的发展方向、速度、规模、质量，培育职业学校应对快速变化环境的动力、活力、能力和潜力。对教育事业发展规划和发展规模、经费预算及统筹安排、教育质量、各类学校设置标准和各类证书学位标准等进行宏观管理，协调学校、社会、市场之间的关系，注重对职业院校绩效的评估，建立职业教育工作定期巡视检查制度，把职业教育督导作为教育督导的重要内容，加强对职业教育的评估检查，为学校竞争提供公平的制度环境等。另外，应建立全省性的职业学校毕业生就业指导服务机构，推动职业学校与行业、企业和职业介绍机构的紧密结合。充分利用劳务市场、人才招聘会和互联网等渠道发布劳动力市场需求信息，为毕业生就业或创业提供咨询指导和各种便利条件。
（二）强化部门合作，整合教育资源
在建立联席会议制度的基础上，进一步强化工作（议事）制度，实质性地协调各个相关部门工作，由专门机构和专人负责具体落实，整体化推进职业教育。各地市和省教育、劳动保障等有关部门，要牢固树立大局意识，从有利于推动全省职业技术教育大发展大提高的战略大局出发，努力摒除地方和部门利益，按照职责分工切实做好工作，形成促进职业教育发展的强大合力。教育行政部门要做好职业教育统筹规划、综合协调和宏观管理；劳动保障部门和其他有关部门在各自职责范围内，负责职业教育的有关工作；各行业和部门要切实担负起发展职业教育的责任，加强协调，密切配合。另外，要建立责任追究制度，为甘肃省职业教育的良性发展提供制度保障。
按照全国职业教育工作会议精神，利用政策杠杆和市场机制，采取社会化、集团化、民间化、市场化运营方式，整合现有职业教育资源和其他各类教育资源，实现“政府统筹、部门联办、教育协调、多校一体”。打破计划经济体制下形成的部门界限和学校类型界限，通过合并、共建、联办、划转等多种形式，优化职业教育资源配置。鼓励公办职业学校积极吸纳民间资本和境外资金，探索以公有制为主导、产权明晰、多种所有制并存的办学体制。继续完善以政府为主导，社会各方面力量积极参与的多元化办学格局，进一步推动公办职业学校资源整合和重组，组建职业技术教育集团，促进校企合作、产学结合，探索规模化、集团化、连锁化发展模式。
（三）建立区别性管理体制，搭建统一招生平台
结合甘肃省实际，建立区别性管理体制，即在经济较发达地区实行以县（区）为主，在经济欠发达地区实行以地级市为主的中等职业教育管理体制。这种管理体制因地制宜，可以鼓励有条件的地方积极探索管理体制改革新路子，进一步破除体制性障碍，从而提高职业教育资源配置效率。
为了积极推动职业教育和培训从计划培养向市场驱动转变，从政府直接管理向宏观引导转变，从专业学科本位向以职业岗位和就业为本位转变，必须深化职业学校招生制度改革。亟需改革高中阶段招生制度，规范招生管理秩序。因而搭建统一招生平台不失为一条切实可行的有效途径，其目的在于通过建立统一的中职招生平台，从制度上保障各类学校平等竞争、择优招生，促进职业学校坚持以服务为宗旨，以就业为导向，面向社会、面向市场办学，深化办学模式和人才培养模式改革，努力提高职业教育的质量和效益，从而使甘肃职业教育得以稳步发展。
总之，管理体制改革是职业教育改革的中心环节，其目标是要理顺政府、社会和学校三者的关系。我们要积极推进体制创新，尽早形成政府主导、行业企业和社会积极参与的多元办学格局，构建和完善能够快速推动甘肃经济社会发展的职业教育管理体制。
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