【摘 要】食品安全是重大的民生问题，外卖餐饮业作为食品行业里的新兴领域，更是受到了很多关注。但外卖餐饮业由于网络环境的特殊性，一些经营者受利益驱使，不顾诚信道德规范和法律法规约束，影响外卖餐饮业市场健康发展。目前我国关于外卖餐饮业的法律法规规定还较为缺乏，不法商家层出不穷，消费者食品安全很难受到保障。本文对我国外卖餐饮业食品安全监管的现状及存在的问题进行分析，通过借鉴国内外相关研究，以期对我国外卖餐饮业食品安全监管法律法规的完善、政府及第三方平台如何监管、如何保护消费者权益、实现社会共治等进行有益的探索。
【关键词】外卖；食品安全；监管；餐饮业
如今外卖餐饮业蓬勃发展，饿了么，美团，百度外卖等外卖第三方平台更是无人不知。数据显示，截至2017年12月，网上外卖用户规模达到2.56亿，以22.5%的年增长率位列2017年增长最快的个人互联网应用。i在网上外卖迅速火爆的同时，食品安全问题也如影随形。不久前，随着媒体再次曝光“黑餐馆”重新上线，看不见的餐馆，如何纳入实打实的监管，着实成了摆在相关部门面前的一道难题。
一、外卖餐饮业的发展现状
1.外卖的概念
外卖现如今更多的被理解为一种以互联网为平台的新型订餐服务模式。从定义上看，外卖指以互联网为媒介，以网络、即时通讯、电话等方式在线即时订餐，并由专人进行配送。不同于传统实体餐饮企业，互联网具有及时性、互动性和灵活性的特征。商家和消费者基于互联网能够实现及时地互动，形成双赢格局。
2.外卖餐饮业的发展现状
（1）餐厅打包
打包形式是最早出现的外卖形式。食客到达餐厅，点好自己想吃的餐品，经营者帮忙拿一次性盒子装走，食客随时随地随心而食。虽然古老，却延续至今。
（2）电话订购
随着电话和手机的普及，电话订购逐渐成为外卖行业的主要手段，也使外卖行业得到迅速的发展。相对于餐厅打包，电话订购以其无需上门的优势，很大的刺激了外卖行业的发展。
（3）网站订购
90年代互联网的普及，使外卖行业得到了迅猛的发展。学生和白领成为网站订购的主力。随之也发展起来很多互联网订餐企业。
（4）微信及APP订餐
2013年，随着智能手机的迅猛发展，互联网外卖逐渐兴起。起初，互联网外卖是大学生针对生活实际需要而进行的创业项目。2014 年 5 月，“饿了么”获得“大众点评”8000万美元投资；同月，“美团外卖”获得 3.0 亿美元 C 轮融资。2015年8月，“百度外卖”完成2.5亿美元融资。同月，“饿了么”完成6.3亿美元F轮系列融资。ii仅过一年多的时间，互联网外卖的资本投资从试水到竞相扩张，行业呈现出整体爆发式增长。从易观智库对互联网外卖行业市场的分析中可以发现（见图1），2016 年行业市场规模达到 1662.4亿元人民币，2018年预计达到2413.8亿元，增长率为18%，行业市场规模持续走高。2016年在线订餐用户规模达到2.56亿人（见图2），2018年在线订餐用户规模预期将达到3.5亿人，用户规模也持续壮大。
然而在行业井喷式增长中，相应的制度和法律法规未能适应行业的快速发展，这必然会产生许多问题。新华网、光明网、法制晚报等多家媒体都曾曝光互联网外卖中的“黑作坊”，引起社会广泛争议。法制晚报记者曾在北京市海淀区中关村附近进行调查，发现“饿了么”订购的快餐有相当大一部分来自社区内的小作坊，這些作坊不仅无任何食品安全生产执照，卫生条件也让人担忧。在企鹅智酷的调查中发现，52.5%的用户担心外卖食品存在卫生问题。可以说，能否解决外卖食品安全问题成为互联网外卖行业能否得以健康发展的关键。本文重点着眼于现在火热的互联网外卖，以期对解决食品安全问题提出自己的对策和建议。
二、外卖餐饮业食品安全监管的问题
1.监管主体缺位
（1）政府监管不到位
外卖以互联网交易为基础而存在，具有网上交易的一般特点。在“大众创业、万众创新”的大背景之下，各地政府迫于经济下行的压力，对网上新兴产业的审批处于一种门槛较低的状态，而之后政府又为了经济发展，对于食品行业和互联网融合发展的趋势管理，又采取了较为宽松的方式，比较利于生产者的方向发展，但政府的监管并没有随之跟进。加之与传统实体店铺经营相比，外卖订餐隐蔽性强，这也大大增加了监管的工作量，提升了监管的难度。
（2）第三方平台审查不到位
目前，由于各大外卖平台竞争激烈，为了拓展客户群体，这些外卖平台在实际操作中大多并没有严格按照新《食品安全法》第62条的规定对食品经营者进行严格的资质审查，有的甚至为了争商户根本不对营业执照和餐饮服务许可证进行查看复核，也没有专人对店面进行实地检查。外卖商家只需通过网络上传门脸图、店内环境图、身份证及营业执照照片就能在外卖平台上营业。不法商贩正是利用外卖平台的审核漏洞、非法经营，使互联网外卖食品安全问题成为行业的顽疾。
（3）行业协会监管不力
行业协会相对独立于政府机构与市场环境，是政府、市场和消费者三者关系的调和者，还可以是规范企业行为、维护行业利益、提高行业自律性、维护公平竞争市场环境的社会组织。在现实生活中协助政府进行食品安全监管，保障食品安全问题。信息共享是食品行业协会之间合作的重要方式，也是服务于企业、消费者、政府的内在要求。然而，目前行业协会信息共享职能缺失，而且针对外卖行业并没有出台明确的行业标准，没有发挥出应有的价值。
（4）企业自律不够
外卖市场的竞争性和逐利性使一些商家采取误导消费者的行为以赚取更大的利润，企业自律严重不足。外卖的品质全凭卖家的道德水平，很容易出现“劣币驱逐良币”的道德风险。而一旦出现品质问题，网上的卖家往往以“退款”解决问题。
2.监管手段落后
传统食品质量监管对于食品的每个环节都能进行实时调查监管，从食品商家生产地等相关信息的收集到消费者维权调查取证，都有较为成熟的流程和积累的经验。但外卖餐饮则不同，我国还没有建立外卖交易数据库，相关信息没有追索渠道，一些收集到的信息由于技术水平受限也没能做好备份和留存工作，最后导致基本没有掌握多少有价值的信息。我国虽然有多个政府监管部口，但传统监管手段已经不能沿用，而涉及互联网技术手段的问题，职能部口业务还较为缺乏。
3.监管对象责任难落实
当外卖出现质量问题，往往不知道由谁负责，被侵权人经常遇到“踢皮球的现象”，被告知这个问题不是他们的责任，举证困难。食品生产方、物流方和第三方平台之间相互推诿，各有各的说辞，最后消费者找了一圈还是无法解决问题。
三、外卖餐饮业食品安全监管问题的成因
1.相关法律法规缺位
针对新兴的互联网外卖行业，新《食品安全法》于 2015 年 10 月 1 日实施。其中新《食品安全法》第62 条规定：“网络食品交易第三方平台提供者应当对入网食品经营者进行实名登记，明确其食品安全管理责任”。第 130 条规定：“第三方平台未遵守相关规定，由食品药品监督管理部门责令改正，没收违法所得，并处五万元以上二十万元以下罚款”。iii新《食品安全法》的相关规定尽管在一定程度上填补了空白，但尚无配套的行政法规或部门规章明确实施细则，可执行性不强。
2.行业形态及流程变化
外卖食品安全监管由于基于互联网这一平台，虚拟性成为主要特点，从商家注册身份的信息真伪开始，所有信息都有可能被有意隐藏，便于商家规避风险。监管部门如何准确有效的掌握真实信息，处理纠纷，应对行业形态及流程变化，对保障市场的秩序起到重要作用。但传统的通过实地考察，贴标签等方法显然不适用现在的外卖餐饮行业，这就急需监管部门创新监管手段，充分利用互联网信息共享化来保障监管工作的技术更新，适应行业的相关变化。
3.维权成本过大
一方面，外卖通常无法提供正规纸质发票，一旦出现危害身体健康的纠纷，消费者举证困难。而且由于食品本身的特殊性，食品保存不易。在发生食品问题纠纷时，一些商家会以买家保存不当等理由进行责任推卸，拒绝赔偿消费者的损失。另一方面，商家个人信息、食品供货来源、经营范围和金融账户信息等都无法确定真伪，网络交易主体的真实身份无法确定，就意味着无法确定诉讼对象，加大了维权难度。
四、外卖餐饮业食品安全监管的对策
1.完善相关法律法规
2015年被称为“史上最严”的《中华人民共和国食品安全法》正式实施，首次将网络食品经营纳入监管。但新食品安全法针对网络食品的规定只有2个法条，且尚无配套的行政法规或部门规章明确实施细则。目前，相关部门正在积极地开展立法尝试，其中多数规范为暂行性规定，且处于征求意见稿阶段。政府应当及时出台有针对性的行政法规和规章，在实践操作层面制定标准，具体规定政府、第三方平台、消费者和外卖商家各方职责；互联网外卖行业的标准；外卖食品安全事故发生后各方责任以及承担的法律后果等，而不是仅从宏观方面规定，以此来保证外卖餐饮的食品安全。
2.健全信用评价体系
发达国家对于信用非常重视，信用评价是消费者选择商家的一个重要参照。这种市场环境造就了经营者对信用的珍视，很大程度降低了主观违法行为的出现，因此我国应学习借鉴，为市场提供行业信用平台，建立诚信机制，实现信用信息共享，为消费者提供一个真实、和谐的购物环境。第一，建立主体资格档案。网络交易平台应开通网上“亮證亮照”系统，登载并更新《食品流通许可证》、《营业执照》等相关证照信息。第二，完善信用评价体系。网络交易平台为经营者提供公平公正的信用评估服务，建立信用监管评价模型、信用披露制度，开展信用等级评定等。第三，完善信用反馈制度。网络交易平台应将经营者因违法违规受到处罚的详细信息公示在其经营页面上，根据平台交易规则做出相应信用评级，同时对重大品安全事件及时予以公告和警示。第四，完善信用奖惩制度。对于违法违规的经营者，采取短期屏蔽商品等多种类、多级别的惩罚措施，对于遵纪守法的经营者，采取重点推介等多种奖励方式。
3.监管方式的创新
外卖餐饮业食品安全监管，除了运用过去传统的监管模式之外，还必须依托互联网这个平台，建立信息化监管模式，即建立多层次、多地域的信息库。要研发食品安全质量检测的系统软件，每次检测后都要向公众公开信息并且备案信息库。组建专业的既有食品安全监管经验又精通互联网知识的人才团队并进行定期培训，对商家起到真正的监管作用。
第三方平台应当注重事前监管，而非事中和事后监管。各大订餐平台是互联网外卖安全重要的责任主体之一，应当加强对外卖商家的资质审核，建立健全资质审核制度和流程，提高商家的准入门槛。同时，不定期地对外卖商家实地检查，建立淘汰机制，杜绝无证经营和非法经营的现象出现。另外，第三方平台有责任义务接受和解决消费者的投诉，并分担举证责任，积极配合消费者维权。
政府应当加强对第三方平台及其食品和餐具供应商的资质审查和信息备案。理论上而言，工商行政部门和食品药品监督管理部门等都具有相关监管职责，在这种多头管理的监督体系下，往往容易出现责任推诿、监管不一的情况。因此，政府各部门应明确划分职责范围，加强行政监管，不定期对商家及其食品供应商的卫生环境进行突击抽查。同样，政府也要拓宽消费者投诉渠道，让消费者做到“有法可依，有处维权”，增强消费者维权和监管意识。
4.消费者提高维权意识
外卖订餐一般都是小金额交易，消费者如果出现利益损害的情况，考虑到高昂的诉讼成本以及自身举证的难度后，往往放弃通过法律途径维权。这就需要政府部门加强平时对社会公众的宣传力度，不仅可以对经营者起到震慑作用，还可使消费者增强维权意识，让消费者掌握足够的法律知识，有意识地在网上订餐时保留电子证据，如聊天记录、订单信息、网页截屏以及其他证明材料等。如果纠纷出现，自身举证充足，维护自身合法权益，寻求赔偿。
5.社会公众积极参与
外卖餐饮的安全保障，政府监管应居首位，但是不能少了整个社会共同形成合力，政府、企业、消费者三位一体的多元协作力，形成社会共治的食品安全治理体系，全社会共同举报食品安全违法行为。在企业方面，应鼓励更多的企业内部员工参与举报，因为企业内部员工具有外部社会人员不具有的信息优势，对于这种举报可以提高对他们的奖励办法，从而填补政府和社会在食品安全领域信息匮乏与滞后，提高监管效率，并且对社会稳定起到积极的作用。此种做法上海市市场监督管理局在2016年2月已经做了初步的尝试，也为全国推广提供了一定的经验。
注释：
i http：///WS01/CL0010/国家食品药品监督管理总局官网
ii田丽娜.在线外卖食品安全问题的研究[J].湖北函授大学学报，2015，22（11）：92-93.
iii http：///law/jiben/186186.html中华人民共和国食品安全法（主席令第二十一号）
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