摘 要：本文研究发现，“黑导游”横行，旅游产业政策的缺陷主要表现为产业政策未落到实处、违法成本过低、法律法规不健全、缺乏对旅行社及导游人员的保护等。因此，需采取降低旅游者投诉成本与加大经营者的违法成本，加快建立旅游综合协调机制，创新监督与问责方式等措施进行有效整治。
关键词：产业政策；黑导游；治理
一、“黑导游”横行现状
近年来，我国旅游市场竞争激烈，产品同质化严重，旅行社几乎都选择降价以竞争揽客。近年来，全国“黑导游”事件屡屡发生，旅游市场乱象十分严重，严重影响了旅游形象。2011年开始，云南就多次发生“黑导游”事件，并且屡禁不止。2011年3月的“丽江导游手持砖头追打游客”事件；2011年10月14日的“大理导游打人”事件；2012年5月的“云南导游逼游客购物”事件；2013年6月的“丽江11名游客因拒绝自费项目被导游赶下车”事件；2013年8月12日的“香格里拉导游强行赶游客下车并撕毁合同”事件；2013年国庆期间的“香格里拉导游强制消费，称若不交钱刀架脖子上”事件；2014年1月3日“云南丽江导游骂游客不买东西比卖淫可耻”事件；2015年五一小长假期间“导游辱骂游客强迫购物消费”事件；2016年国庆期间“云南导游强制游客买翡翠”等等。虽然，事件发生后，云南旅发委通报了这些事件的查处情况，对涉事导游和旅行社按有关规定进行了处罚。但是，“黑导游”事件仍屡禁不止。
二、“黑导游”横行的政策原因分析
（1）政策未落到实处。导游强制购物或辱骂游客，是部分旅游企业以“零负团费”或“不合理团费”组织游客旅游背后的问题。旅游购物企业通过抬高商品定价、给予旅行社和导游高额“回扣”，为旅行社“零负团费”经营提供“盈利空间”，旅游企業及从业人员为追逐利益最大化，知法犯法，进而迫使导游人员强迫游客购物、消费，这是导致“不合理低价游”产生和屡禁不止的根本原因。
对此，云南已经推出若干整治“低价团”和整治强制购物的种种政策。在整治“低价团”方面，云南就曾经公布云南旅游成本价。另外，云南还公布了《云南省导游归属管理及导游公司体制改革方案》，其中重要一条，就是要求旅行社给导游发底薪，买社保。不过，政策出台后，签约的导游被要求向旅行社交钱，其实是自己给自己发工资、买社保。
从目前来看，游客根据官方公布的成本价，仍不能很好地判断所报的团是否是“低价团”，为了保证导游收入水平――一种类似于“保证薪水培养合格导游”的政策，被旅行社将“成本”转嫁到导游身上。也就是说，屡禁不止的导游辱骂游客、强制购物现象，至少反映出：云南的旅游政策，至少部分出现失灵，或者没有得到贯彻落实。无论执法部门如何雷霆万钧地处理每一起旅游违法现象，可能都解决不了根本问题。
（2）违法成本过低。新旅游法规定旅行社不得以不合理低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益，违反规定的最高可处罚30万元。但违法现象仍屡禁不止的原因之一就在于违法成本过低。
（3）法律法规不健全。虽然出台实施了不少法律和条例，但依然不够健全和完善，比如“不合理低价”“高定价、高回扣”等表述没有司法解释，工作人员执行起来较困难。在加强监管的同时，要把法律的权威性、触犯法律的严重性进一步细化落实，并广而告之。
（4）政策法规忽略对旅行社和导游的保护。纵观国家地方出台的一系列政策法规，对旅游企业、旅游从业人员的规范性条款越来越多，对于如何来保护旅游企业、旅游从业人员的条款却寥寥无几。旅游市场中存在的乱象与旅游经营者及消费者都有关，不能只将棒子打向旅行社或导游人员。应该将旅游消费者也纳入管控范围中，从市场买卖双方的角度，以公平合理的管理行为，同时保障和约束消费者和经营者的权益和行为。
三、整治“黑导游”等旅游市场乱象的主要政策措施
（1）降低旅游者投诉成本与加大经营者的违法成本并举。游客无疑是对“黑导游”问题最为了解的人，因此如何鼓励游客投诉的积极性是治理市场乱象问题的关键之一。对此，一方面，旅游投诉的处理时限设置应该尽可能在现有基础上缩短；另一方面，为了让游客通过投诉获得应有的补偿，可以考虑设立投诉奖励制度。具体来说，可以用对违法行为的处罚款设立一个投诉奖励基金，只要游客投诉的问题查证属实就可以给予一定数额的奖励。当然，对于帮助查清事实的其他人员也可以考虑给予一定的奖励。
而就加大经营者的违法成本来说，不仅仅是考虑在现有基础上提升处罚标准，更为重要的是着眼于长远，建立违法案件及时向社会通报的制度，以此让旅游经营主体切实接受社会的广泛监督，这也将有效弥补行政监管机关监督力量不足的缺陷。此外，对于违法旅行社和导游人员除依据现有法律法规等给予相应的处罚外，应该同时将其违法记录纳入诚信档案中，对于有不诚信记录的旅行社可以考虑在其业务许可、融资、评级等方面设定相应的限制。
（2）加快建立旅游综合协调机制，落实旅游政策。旅游监管各个部门联合出击，形成监管合力相当重要。只有这样，违法者才能受到应有的、全面的惩罚，从而形成足够的威慑力。《旅游法》第七条已经提出各级政府建立健全旅游综合协调机制的要求。但是，问题关键仍然是各地方政府一定要抛弃狭隘的地方保护主义思想，要注意从旅游业长远健康发展的角度来考虑和认识旅游监管问题，要以政府而不单是旅游行政机关来积极推动综合协调机构的组建，避免旅游行政机关“小马拉大车”。在实践中要注意利用联合执法、综合整治、专项治理等方式积极执法。
（3）创新监督与问责方式，提升旅游执法的动力和水平。旅游执法监督是整治强迫购物问题的关键。如果旅游执法没有到位，甚或存在以执法谋私利的话，那么强迫购物问题要想得到彻底的整治是不可能实现的。因此，抓住旅游执法，通过创新监督与问责方式确保旅游执法权力正当、尽责运行，这对“黑导游”问题整治至为重要。就监督来说，除了充分利用现有的制度监督方式外，还可以考虑建立由人大代表、政协委员、民间人士等组成的各级旅游投诉监督委员会。委员会主要监督各级旅游投诉处理机关对于旅游投诉的处理情况。旅游投诉处理机关受理投诉的同时应该报备投诉监督委员会，委员会对旅游投诉处理机关处理不当的案件可以建议旅游投诉处理机关进行改正。旅游投诉处理机关拒不改正的，投诉监督机关可以向上级有关部门反映，同时也可以选择向社会公布，听取社会大众意见。
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