［摘要］党的领导方式和执政方式必须随着历史条件的变化和党的工作重心的转变而改进，这是刘少奇的一贯思想。上世纪５０年代中期，他开始提出“党政分工”的观点，此后他不断对以党代政和党包办一切的领导方式提出批评，甚至把这种扭曲的领导体制视为“左”倾错误产生的条件之一。尽管他的这些探索并未触动当时的领导方式，但仍对历史产生了一定影响。
［关键词］刘少奇 党政分工 领导方式 执政方式
改革和完善党的领导方式和执政方式是关系到党的执政地位和国家长治久安的一个重大问题，刘少奇在长期处理大量党务和政务的活动中，对这个问题进行了深入思考，曾提出了一系列发人深省的思想。考察刘少奇的这一思想，至今仍有着非常现实的意义。
一
上世纪５０年代中期，在党的工作重心已经由建国初期的社会改革开始转向经济建设之际，刘少奇提出“党政分工”思想，开始了对改革和完善党的领导方式和执政方式的探索。
中华人民共和国的成立表明中国共产党已成为领导全国政权的执政党。当时天下甫定，新生的人民政权面临着国内外阶级斗争的复杂环境和恢复国民经济的艰巨任务，而各级政权又处在初创阶段，缺乏健全的机构和丰富的经验，作为执政党的共产党为了加强集中统一的领导，对国家政权仍然沿用了战争年代的一元化领导体制。
党的一元化领导，是中共中央在１９４２年针对抗日根据地党政军民各组织之间不协调的状况提出的。当时规定，党的组织为抗日根据地的最高领导机关，由它领导根据地政府、军队和人民团体。这种由共产党一揽子指挥负责的领导方式，在斗争任务单一和形式严峻的战争年代，发挥了很大作用，保证了民主革命的最后胜利。新中国建立以后，这种长期行之有效的一元化领导自然而然地成为新生政权的领导方式，如在中央人民政府内建立党委会，在政务院、最高人民法院和最高人民检察署建立党组，由中共中央政治局直接领导，在政法系统实行党内审批制度等等，这些措施在建国初期仍然发挥了积极作用。
随着新生政权的稳定和国民经济的恢复，到１９５３年，我们提出了过渡时期总路线，开始对工业、农业和资本主义工商业进行社会主义改造，党的工作重心已经由建国初期的社会改革开始转向经济建设，尤其在１９５４年第一届全国人民代表大会召开和《中华人民共和国宪法》颁布之后，各级政权已开始逐步健全，步入正常轨道。但是，由于我们的领导方式和组织形式没有随之改变，仍然不断强化一元化的领导方式，这就同工作重心的转移和社会的发展产生了矛盾，产生了以党代政和权力过分集中的弊端。
由于在领导体制上存在党组织与政府的关系责任不明、职能模糊，使一些在地方上从事实际工作的领导同志感到无所适从，他们对于在新的形势下如何建立党的组织形式和加强对政府工作的领导等重大问题把握不准。１９５５年４月，西南地区、中南地区和华北地区等省市负责同志在向中央汇报工作时，都不约而同提地及这一问题。刘少奇在听取工作汇报时，对于党委领导和党政关系等问题发表了自己的意见，他首先坦承地表示：“关于党委组织机构和如何领导、如何工作问题，省委、县委以至中央都还没有完全解决”，并注意到“关于省委的组织形式和对政府工作的领导问题，各省都提出来了，已经成为一般性的问题”。[１]（Ｐ６２３－６２５）他认为各地之所以在这个问题上出现困惑，造成工作中的矛盾磨擦，以致成为全国普遍存在的问题，是因为我们的领导方式和组织形式没有随着全党工作重心的转移而改变所造成的：“总的来说，这几年还是建国之初，党主要忙于各种改革，精力转进建设才两年，对于各种建设事业还不熟悉，如做计划、工农业生产、统购统销、合作化等等都不熟悉，但却强迫我们去做。这就是工作重心变了，过去搞革命，现在搞建设。因之组织形式、工作方式也要随之改变，但领导人的觉悟程度没有那么高，没有自觉地随着任务的变化而改变组织形式和领导方式，这就发生各种力量与任务不相称和领导不好的现象。”[１]（Ｐ６２６）
在这里，刘少奇明确提出了一个重要的思想，即党的领导方式和执政方式必须随着历史条件的变化和党的工作重心的转变而改进，这其实也是他的一贯主张。早在中共七大上，他在关于修改党章的报告中就指出：“党的组织形式与工作方法，是依据党所处的内外环境和党的政治任务来决定的，必须具有一定限度的灵活性。如果环境变更，工作条件改变，党提出了新的政治任务，那么，党的组织形式与工作方法，也必须有所改变；否则，旧的组织形式与工作方法，就要障碍我们党的工作内容的发展与政治任务的执行。我们党之所以是创造性的马克思主义的政党，就是我们不仅在思想上、政治上从来不受任何死的公式束缚，而且从来不把党的组织形式以至任何组织形式，看成是不可改变的死的公式，我们能够依据中国革命斗争发展的具体条件和新的政治任务以及我们在组织上积累起来的新的经验，来经常改进我们的组织形式与工作方法。”[２]（Ｐ３１６－３１７）可见，他始终认为不断改进党的领导方式，冲破旧的僵化的组织形式和工作方式的束缚，是保持党的创造能力和我们的事业不断发展的重要条件。
正是从这一思想出发，他对那种由党组织直接指挥号召，由政府各级机关和人民团体共同执行的一元化领导方式，明确地表示了自己的意见：“一揽子的领导方式是不行的，要有分工，要建立各种业务机构”，并当即指示中央书记处会同中央组织部共同研究“省委、省府的分工究竟怎样才合适”[１]（Ｐ６２５－６２６）的问题。在这里，他实际上已经提出了“党政分工”的观点。
他认为党政分工的原则应该是根据党组织与政府的不同职能，由政府管具体的业务工作，党委则主要管政治、思想和组织：“要有管业务的，这主要是政府系统、行政系统去管。另外要有管干部、管思想、管政治的，这由党委管”[１]（Ｐ６２３－６２４）。
针对各地都出现的党委工作忙乱，整天管征兵、统购统销、基本建设等具体业务工作而无暇管党的问题，刘少奇提出了批评：“现在是不应该管的管了，应该管的没有管。”[１]（Ｐ６２４）但同时他认识到造成这种状况的主要原因，是有许多事情政府的业务部门没有能力搞，只好由党委亲自搞，如统购统销，商业部门搞不了，只好由省委动手。他认为解决这个问题的办法是要建立和加强各项负责建设事业的政府业务机构，如果这些机构健全了，象税收、公粮等部门即可以独立工作，党委就可以把这些工作推出去。如此，省委就可以站在监督的地位来指导和帮助政府业务部门的工作，即管理干部、检查工作和做政治思想工作，而不必直接管他们的业务。他强调：“今后，党对政府部门的领导方式，原则上将是如此。”[１]（Ｐ６２６）
如果说以上只是刘少奇在日常工作中的谈话和指示，那么在中共八大的政治报告中，他又把这些思想列入到党的正式文件中：“党应当而且可以在思想上、政治上、方针政策上对于一切工作起领导作用。当然，这不是说，党应当把一切都包办起来，对一切都进行干涉。”[３]（Ｐ２６４）
二
但遗憾的是，由于种种原因，刘少奇的党政分工思想并没有引起党内的足够重视，因此并未能在实际工作中实施下去。相反，党对政府部门工作的干预日益增多，最后还是形成了以党代政的领导体制。１９５５年１０月，中共中央批准了中央组织部的工作报告，决定仿照苏联共产党组织机构的模式，在各级党委建立分口领导政府工作的机构和制度。按照刘少奇原来的构想：“苏联的经验是，政府有一个业务部门，党委有一个部管这个部门的干部和政治思想工作、检查工作。它不直接管业务，但也要懂得一些业务，就象军队中的政治部一样。”[１]（Ｐ６２４）但在这种分口领导制度的实施中，党委工作部门却往往超出刘少奇的设想，不仅管干部、政治思想和检查工作，而且不少也直接抓生产抓业务，逐步以党委取代了政府机构的职能。尤其到１９５８年６月，中共中央又发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》，规定大针方针在政治局，具体布置在书记处，大政方针和具体布置，都是一元化，党政不分，政府部门只有具体执行细节政策和工作建议权。这样，完全混淆了党与政府的不同职能，把党政不分视为加强党的领导，党的部门全面直接管理政府部门的具体业务和行政工作，严重削弱了国家行政机构的职能。与此同时，党中央和各级党委又通过司法部门和人民团体中的党组织，直接发布具体指示和命令，司法机构以至人民团体同各级政府一样，实际上都成为党组织系统的执行机构。这样，又使作为国家最高权力机关的全国人民代表大会在国家政治生活中的作用日趋减弱。这种高度集权的领导体制与当时党内“左”的指导思想和方针结合在一起，给新中国的政治生活和经济建设带来了巨大损失。
尽管如此，刘少奇在主持６０年代初国民经济调整的工作中，仍然不断对这种以党代政的体制提出批评。１９６１年７月他在东北丰林林业局视察工作时，就批评当地的“党委领导了小事，没有领导大事，党委摆脱不了日常事务，尽抓行政工作，就搞乱了，等于没有党委领导”[４]（Ｐ５３２）。尤其在１９６２年１月召开的“七千人大会”上，刘少奇在代表中共中央向大会提出的书面报告中，专门批评了以党代政从而削弱党的领导的现象：“有些党委，也产生了包办代替行政系统的日常工作的缺点。为了应付这些日常工作，党委就过多地增设书记。党委包揽的事务越来越多，使行政系统不能发挥应有的作用，同时，也使党委自己不能集中精力好好地研究党中央的方针、政策，进行调查研究，总结群众经验，加强思想政治工作，加强对各方面工作的督促检查，把领导工作切实做好。”[３]（Ｐ４０８－４０９）在这次会议上，他不但批评了以党代政的缺点，而且又强调了党组织不能代替人民代表大会和群众组织。他认为我们党是国家的领导党，但是，不论何时何地，都不应该用党的组织代替人民代表大会和群众组织，使它们徒有其名，而无其实。如果那样做，就违反了人民民主制度，就会使我们耳目闭塞，脱离群众。他希望党内对这个问题的严重性给予关注。在下一个月召开的中央工作会议上，他再一次强调：“无论如何不能以党代替政府……因为党员总是少数。所以，一定要有人民代表大会，要吸收各方面的意见。人民代表要能够反映各方面的声音。现在党的代表大会代替人民代表大会，党的委员会代替人民委员会，党委代替一切，在党内也代替了党代表大会，这是个大错误。”[１]（Ｐ７１６）在这里，他已经公开指出以党代政、以党委代替一切是一个根本性的错误。几个月后，他又率直地指出：“这几年犯的‘左’的错误是在党委的绝对领导下犯的，这是一条重要的经验。”[４]（Ｐ５５４）这时，他把一元化领导方式与５０年代末党内的“左”倾错误直接联系起来，这当然是他经过深入思考后得出的深刻的结论，这也是党内第一次从领导体制的角度对大跃进等失误所作的历史总结。
除此之外，刘少奇还就党对司法机构的干预提出意见。１９６２年５月，他同中央政法小组的同志谈话时，批评有的党政负责人，随便批准捕人，根本不要公安局、检察院这一套，这是一种破坏法制的行为，必须坚决制止。对于法院工作，他则强调：“法院独立审判是对的，是宪法规定了的，党委和政府不应该干涉他们判案子。”[３]（Ｐ４５２）他还从司法机关工作程序的角度提出要保持其独立性。他在此前一个月听取最高人民法院和公安部负责人的工作汇报时，就已经指出：“检察院、法院要独立办事，党委不要干涉具体事务，党委什么都干涉不好。以后下面公检法向上级写报告要直接报，不要经党委批准，经过党委批准是错误的。”[４]（Ｐ５５４）他甚至在同中央政法小组同志谈话时提出“不要提政法机关绝对服从各级党委领导”[３]（Ｐ４５２）。
不幸的是，一元化领导方式一旦成为一种公开的体制，它便沿着巨大的惯性轨道在加速运转，刘少奇以上所做的种种努力，终究无法阻止这种巨大的历史惯性。到“文化大革命”时，我国领导体制中的弊端恶性发展，地方各级政权机关被高度一元化领导的“革命委员会”取代，党政已融为一体，党组织日益国家化和行政化，成为国家的直接领导者和组织者。作为国家最高权力机关的全国人民代表大会，从１９６５年至１９７５年的十年间竟没有召开过人大会议，在国家政治生活中已成为刘少奇所说的“徒有其名”，根本无法行使宪法所赋予它的权力和职能。作为国家主席的刘少奇对此已无可奈何，因为他已经成为这场运动的斗争对象，权力被无端剥夺，并遭到非法批斗，最终含冤死在由这种畸形的领导体制所导演的政治悲剧之中。
三
刘少奇关于改革和完善党的领导方式和执政方式的思想尽管仅仅停留在论理的层面，对当时的领导体制触动不大，但仍然产生了一定影响。
“文化大革命”结束后，邓小平认真总结了历史上的经验教训，认为“文化大革命”的教训之一，就是我们在领导体制上所实行的党政不分的领导方式，以及由此造成的高度集权的现象，因此提出了党政分开的著名论断，这与刘少奇的党政分工思想一脉相承，其出发点和思想内容则相同，都是针对一元化领导体制所带来的党政不分和以党代政的现象，强调按照党的组织形式与国家机构的不同特点，来区分党的领导职能和国家机构的管理职能，以此来确定它们各自的工作重点和方式，防止党对国家机关的过多干预。两人的目的也相同，都是在坚持党的领导的前提下，通过党政职能分开，一方面提高国家机关的工作效率，一方面也使党的领导得到真正加强，从而把我国的政治运行机制纳入到正常的现代化轨道之中，以实现国家和社会的长治久安。
十六大报告指出：改革和完善党的领导方式和执政方式对于推进社会主义民主政治建设，具有全局性作用。党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持各方独立负责、步调一致地开展工作。进一步改革和完善党的工作机构和工作机制。按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系。这些理论上的创新，不仅是邓小平理论的新的发展，而且当然也包含了刘少奇对这个问题的艰辛探索和伟大贡献。
注释：
［１］中共中央文献研究室．刘少奇论党的建设［Ｍ］．北京：中央文献出版社，１９９１．
［２］刘少奇选集（上卷）［Ｍ］．北京：人民出版社，１９８１．
［３］刘少奇选集（下卷）［Ｍ］．北京：人民出版社，１９８５．
［４］刘少奇年谱（下卷）［Ｍ］．北京：中央文献出版社，１９９６．
责任编辑晏蔚青